ש. יוסף בע"מ נ. רשם הקבלנים


 

 

   

בתי המשפט

עמנ000316/07

בימ"ש לעניינים מינהליים ת"א

 

09/06/2009

תאריך:

כב' השופטת רות רונן

בפני:

 

 







ש. יוסף בע"מ

בעניין:

המערערת

עו"ד מגן

ע"י ב"כ


 

נ  ג  ד


 

מדינת ישראל- רשם הקבלנים

המשיב

אדר

ע"י ב"כ עו"ד


 

 


פסק דין


 

המערערת (להלן גם "החברה") היא חברה קבלנית אשר היתה רשומה בפנקס הקבלנים בסיווג ג'5 בענף 200 (כבישים תשתיות ופיתוח), ובסיווג ב'3 בענף 400 (ביוב, ניקוז ומים). ביום 14.8.06 נודע למערערת כי סיווגה הורד – בענף 200 לסיווג ג'1, ובענף 400 לסיווג ב'1. ההורדה בסיווג נעשתה, לטענת המערערת, לאחר שהיא נקלעה לקשיים כלכליים, משום שהיא לא קבלה כספים בשווי מיליוני שקלים ממזמיני עבודה.

 

טענות הצדדים

המערערת טוענת כי המשיב (להלן: "רשם הקבלנים") לא היה רשאי להוריד את הסיווג שלה במספר דרגות בבת אחת. לטענתה, פעולה כזו היא בלתי סבירה, ופוגעת בחופש העיסוק שלה בצורה בלתי מידתית. עוד נטען כי אין זה סביר שקבלן יוכל לעלות בסיווג רק בדרגה אחת בכול פעם, בעוד שיתאפשר לרשם הקבלנים להוריד את הסיווג שלו במספר דרגות בבת אחת. המערערת טענה כי קבלת פרשנותו של המשיב, תביא לכך שקבלן לא יוכל להתנתק משוק העבודה ולו לפרק זמן קצר, מטעם כזה או אחר, מבלי שהדבר יביא להורדה משמעותית בסיווג שלו.

 

המערערת הפנתה לתקנה 10א לתקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (סיווג קבלנים רשומים) תשמ"ח – 1998 (להלן: "התקנות"). על פי תקנה 10א(ג) לתקנות, רשאי רשם הקבלנים להוריד את הסיווג של קבלן רק בדרגה אחת בכול פעם. אין חולק כי תוקפה של התקנה הוקפא לתקופה שבין 1.2.01 ועד 31.12.07. כלומר, התקנה לא היתה בתוקף במועד בו שונה הסיווג. אולם, המערערת טוענת כי תכליתה של התקנה ממשיכה לחול גם בתקופה בה היא הוקפאה. עוד נטען כי התקנה לא הגבילה את סמכויות רשם הקבלנים להורדת סיווג, אלא סיפקה קווים מנחים, והעלתה על הכתב באופן מפורש את הדרך בה ניתן להוריד את הסיווג בדרגה אחת בכול פעם. נטען גם כי התקנה הוקפאה בשל קיומו של מיתון, כאשר לחברות קבלניות לא התאפשר לבצע עבודות בהיקפים הנדרשים.

 

המערערת טענה כי קבלת הפרשנות לפיה בתקופת ההקפאה של התקנה, הרשם היה זכאי להוריד סיווג בכמה דרגות, תיצור הפליה לא מוצדקת בין קבלנים שסיווגם הורד בתקופה בה חלה התקנה, לבין כאלה שסיווגם הורד בתקופת ההקפאה של התקנה. עוד נטען כי אף לו היתה התקנה מתירה הורדה של מספר סיווגים בבת אחת, היה מקום לפסול אותה כבלתי חוקתית. לטענת המערערת, הפרשנות לה טוען רשם הקבלנים, יוצרת מעגל שוטה, שכן רק אם המערערת תוכל לקחת על עצמה עבודות בסדרי גודל משמעותיים, היא תוכל להשתקם, אולם לצורך קבלת עבודות כאלה, נדרש לה סיווג גבוה יותר מזה שיש לה כיום. 

 

המערערת הוסיפה וטענה כי בעליה של החברה המערערת, מר יוסף ששון, העביר את הסיווג הקבלני שלו לחברה בשנת 1994, והחל משנה זו הוא עבד באמצעות החברה המערערת בלבד. לטענתה, ביטולו של הסיווג האישי שלו נבע מכך שלא היה טעם כי הוא ישלם דמי רישיון כפולים. החברה ביצעה במהלך השנים עבודות באופן עצמאי, והסיווג שלה אף עלה כתוצאה מכך – במנותק מסיווגו של מר ששון באופן אישי.

 

מנגד, טען רשם הקבלנים כי יש לדחות את הערעור. לטענתו, קיבלה המערערת את הסיווג שלה כסיווג מיוחד – שהתבסס על סיווגו של בעל השליטה בחברה, מר ששון עצמו. לטענתו של רשם הקבלנים, רישומו של מר ששון בוטל ביום 30.12.03 מחמת אי תשלום אגרה לשנים 2000 ו-2003. משכך, נשמט על פי הטענה הבסיס לסיווגים המיוחדים שהמערערת קבלה.

 

רשם הקבלנים פנה למערערת ובקש לקבל פירוט ואישור רו"ח על היקף עבודות שהיא מבצעת ועלות הביצוע שלהן, פירוט רשימת עובדים, ציוד ומלאי – אך המערערת לא נענתה לפנייה זו. בנסיבות אלה המערערת לא הוכיחה כי היא מסוגלת להיות רשומה בענפים 200 ו-400 בסיווגים גבוהים בזכות עצמה. התמונה שהתבררה בפני הוועדה המייעצת היתה כי החברה כלל אינה פעילה, ואין לה כל פעילות ביצועית. 

 

רשם הקבלנים טוען כי בתקופה בה התקבלה ההחלטה, לא חלה עליו המגבלה של תקנה 10א, ולכן הוא היה זכאי להוריד את הסיווג של המערערת גם במספר דרגות. עוד נטען כי הורדת הסיווג נעשתה מכוח תקנה 10(א), שחלה גם בתקופה בה תקנה 10א לא היתה מוקפאת. כאמור, המערערת קיבלה את הסיווג כסיווג מיוחד, ולכן היא קיבלה מלכתחילה סיווג גבוה. אם בעתיד תוכיח המערערת כי היא זכאית לסיווג הגבוה בהתאם לתקנה 7 לתקנות, היא תוכל לקבל סיווג מיוחד כזה גם בעתיד.

 

דיון

מטרתו של חוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות תשכ"ט – 1968, היא להבטיח כי לקבלנים המבקשים לבצע עבודות קבלנות – יהיו הניסיון, הידע והיכולת הכספית והציוד הדרושים לביצוע העבודות שהם מבקשים לבצע. כך, בדברי ההסבר של סעיף 6 לחוק, צוין כי "הוראה זו באה להבטיח את קיום המטרה שלה נועד החוק, והיא שאך ורק קבלנים הממלאים אחרי תנאים מסוימים יוכלו לבצע עבודות". התקנות שהותקנו מכוח החוק הנ"ל, נועדו לסווג את הקבלנים הרשומים לסוגים שונים של קבוצות, כשכול קבוצה מחולקת לרמות שונות. הרישום והחלוקה לקבוצות וסוגים שונים של קבלנים, נועדו גם כדי לאפשר לציבור לדעת מהי יכולת הביצוע של עבודות הנדסה בנאיות של קבלן מסוים.

 

כאמור, ככלל נקבע סיווג של קבלן בהתאם להיקף הכספי של עבודות שהוא סיים לבצע, כאשר קבלן המבקש כי סיווגו ישתנה, צריך להוכיח סיום עבודות בהיקף הנדרש. הוא נדרש גם להגיש תצהיר המעיד על יכולותיו המקצועיות (תצהיר לפיו הוא מקבל דרך קבע שירותים הנדסיים בכול עבודותיו ממהנדס או הנדסאי העונים על דרישות החוק – ר' תקנה 5(א)(3) לתקנות).

 

כלומר, קביעת הסוג והדרגה של קבלן בענף מסוים, מצריכים בחינה של היקף העבודות שלו, ושל כישוריו, כאשר לאחר שניתן סיווג לקבלן – הציבור יכול להסתמך על כך, כאשר הוא מבקש לקבל שירותים מקבלן זה.  

 

הכלל שנקבע בתקנות הוא כי קבלן שנרשם בפנקס, צריך להירשם מלכתחילה בסיווג 1 (ר' תקנה 2 לתקנות). לאחר מכן, ובהתאם להיקף העבודות שהוא מבצע – הוא רשאי לבקש את שינוי הסיווג שלו, כאשר בכול פעם יועלה הסיווג לסוג אחד גבוה מהסוג בו הקבלן מסווג (ר' תקנה 3(א) לתקנות).

 

ואולם, לקבלן קיימת אפשרות להיות מסווג מלכתחילה בסיווג גבוה, וזאת בין היתר במקרה בו מדובר בתאגיד הנשלט על ידי קבלן הרשום בסיווג המבוקש. כך קובעת תקנה 7(א) לתקנות:

"על אף האמור בתקנה 3, רשאי הרשם לסווג קבלן לסוג גבוה מסוג 1 (להלן – סוג מיוחד), על פי בקשתו, אם נתקיים אחד מאלה:

(1)   המבקש הוא תאגיד שהשליטה בו היא בידי קבלן אחד או יותר הרשומים בסוג המיוחד המבוקש".

כפי שהובהר לעיל, מכוח תקנה זו סווגה המערערת מלכתחילה בסיווג גבוה, משום שהיא נשלטה על ידי מר ששון, שהיה רשום בסיווגים גבוהים כקבלן.

 

ביטול הסיווג של בעל השליטה

הטענה הראשונה אליה יש להתייחס היא טענת רשם הקבלנים לפיה מאחר שהמערערת נרשמה מלכתחילה בסיווג מיוחד, מכוח תקנה 7, ניתן היה להוריד את הסיווג שלה בבת אחת לסיווג 1 - לאחר שרישומו של בעל השליטה בה בפנקס הקבלנים בוטל.

 

אכן, אין חולק כאמור כי המערערת בענייננו נרשמה בסיווגים הגבוהים בהם היא נרשמה, על סמך רישומו של בעל השליטה בה, מר יוסף ששון בסיווגים אלה. אין גם מחלוקת כי רישומו של מר ששון בסיווגים בהם הוא היה רשום – בוטל. לכן, על פני הדברים, ה"עוגן" שמכוחו נרשמה המערערת בסיווגים הגבוהים בהם היא נרשמה – לא היה קיים עוד.

 

אני סבורה כי במקרה בו בוטל רישומו של בעל השליטה בתאגיד בסוג המבוקש, יש מקום לברר ממה נובע ביטול הרישום. כך, אין דומה מצב בו רישומו של בעל השליטה מבוטל משום שמסתבר שמקורו בטעות או במירמה, למצב בו הרישום מתבטל מחמת אי תשלום דמי הרישוי – או מטעם אחר.

 

תקנה 7(א)(1) מחייבת כי בעת הרישום יישלט התאגיד קבלן אחד או יותר הרשומים בסוג המיוחד המבוקש. אני סבורה כי הפרשנות הנכונה לדרישה זו היא כי השליטה בתאגיד תהיה על ידי קבלן שרשום בסוג המבוקש, כאשר המועד לבחינת השאלה האם הקבלן רשום בסוג המבוקש הוא במועד בו מבוקש רישום הסיווג של התאגיד. לטעמי, ביטול מאוחר של  הרישום של הקבלן השולט בתאגיד (שלא מטעמי מירמה או טעות), איננו רלוונטי – כל עוד הקבלן שהיה רשום בסוג הגבוה, ממשיך לשלוט בתאגיד.

 

מסקנה זו נובעת בין היתר מתקנה 10(ב) בתקנות, בה נקבע כי "היה המבקש תאגיד – יחולו הוראות תקנת משנה (א)(1) (2) (3) (5) ו-(7) על בעל השליטה, והסיוווג יהיה בתוקף כל עוד לא הועברה השליטה לאחר". מתקנה זו נובע כי לאחר רישום התאגיד על סמך רישומו של בעל השליטה בו, מה שחשוב הוא שבעל השליטה ימשיך לשלוט בתאגיד. מכלל ההן (ומההיגיון שבו) ניתן לשמוע את הלאו – אם בעל השליטה ממשיך לשלוט בתאגיד, אין זה מעלה או מוריד אם רישומו של בעל השליטה בפנקס הקבלנים נמשך - או שהוא מבוטל. יוער כי גם לכלל בתקנה 10(ב) יש חריג, המפורט בס"ק(ג) לתקנה. הרציונאל של החריג הוא כי אין להוריד את הסיווג של התאגיד גם אם בעל השליטה העביר את השליטה בו, אם מסתבר בין היתר כי התאגיד סיים לבצע עבודות בהיקף הדרוש, וכי הפסקת פעילות בעל השליטה לא פגעה בכושר הביצוע של התאגיד.

 

לכן, אני סבורה כי לא היה מקום לביטול רישום המערערת בסיווגים בהם היא היתה רשומה, רק לאור העובדה שסיווגו האישי של מר ששון בוטל. לו היתה המערערת ממשיכה לאחר ביטול הרישום לפעול באותו אופן ובאותו היקף פעילות, כאשר מר ששון היה מוסיף לעמוד בראשה ולשלוט עליה, לא היה מקום לשינוי הסיווג של החברה. יוער כי עמדה זו עולה גם מגישת רשם הקבלנים, אשר פנה למערערת ונתן לה הזדמנות להוכיח כי מכוח עבודות שהיא בצעה ומבצעת, היא זכאית לרישום בסיווגים הגבוהים – למרות ביטול רישומו של מר ששון. ואולם, המערערת לא עשתה כן.

 

סמכות רשם הקבלנים בתקופת הקפאתה של תקנה 10א

הנושא השני אותו יש לבחון הוא השאלה האם היה הרשם רשאי להוריד את הסיווג של המערערת לסיווג 1 ללא שלבי ביניים, ללא קשר לעובדה כי סיווגה נקבע מלכתחילה על סמך סיווגו של מר ששון, בעל השליטה בה.

 

אני סבורה כי התשובה לכך היא חיובית. טענתו העיקרית של ב"כ המערערת בהקשר זה מבוססת על הוראות תקנה 10א. תקנה זו קובעת כי הרשם יערוך בדיקת מעקב לכול קבלן המסווג בסוג 2-5. במסגרת הבדיקה, נדרש הקבלן להוכיח כי הוא סיים עבודה באתר או נמצא בהליכי סיום של עבודה באתר אחד, שהיקפה הכספי או היקפה במ"ר בבנייה למגורים אינו פחות מ-40% מההיקף המירבי בסוג בו הוא מסווג;

 

תקנת משנה ב' של התקנה קובעת כי על הקבלן להוכיח כי הוא סיים לבצע במשך שלוש השנים שקדמו למועד הבדיקה, עבודות שהיקפן הכספי או היקפן הכולל במ"ר בבנייה למגורים אינו פחות מ-120% מההיקף המרבי בסוג בו הוא מסווג.

 

ס"ק (ג) בתקנה קובע:

"נבדק שלא הוכיח כאמור בתקנת משנה (ב), יורד סיווגו בדרגה אחת".

 

אין חולק, כאמור, כי תוקפה של תקנה 10א הוקפא מכוח הוראת שעה, והיא לא היתה בתוקף בין 1.2.2001, לבין 31.12.2007. כלומר במועד בו התקבלה ההחלטה דנן, לא היתה התקנה בתוקף. לכן, אני סבורה כי לא היה מקום להחיל אותה. החלה עקיפה של התקנה – הגם שמחוקק המשנה הביע דעתו באופן מפורש כי התקנה לא תחול, תהיה עקיפה לא סבירה של הוראתו של מחוקק המשנה.

 

ב"כ המערערת טען כי הקפאת התקנה נבעה מהעובדה כי באותה תקופה שרר מיתון קשה בענף, שלא איפשר את ביצוע העבודות בהיקפים הנדרשים. עוד נטען כי התקנה נועדה להקל זמנית עם מעמסת המעקב הרובצת על רשם הקבלנים. טענה זו לא הוכחה. לא הוכח קיומו של מיתון קשה בענף בתקופה זו, ואף לו זה היה המצב – יתכן כי כתוצאה מכך התכוון מחוקק המשנה לאפשר הורדה בסיווג יותר מדרגה אחת, בשל המצב הקשה. לא הוכח גם קיומו של עומס על רשם הקבלנים בתקופה האמורה, ולא הוכח כי ההקפאה נבעה כתוצאה מכך.

 

יוער כי המערערת איננה טוענת כי בתקופת הקפאת התקנה לא היה ניתן כלל להוריד את הסיווג לקבלן. אם ניתן להוריד את הסיווג, ואם מחוקק המשנה לא מצא לנכון להגביל – בתקופה האמורה – את הורדת הסיווג לדרגה אחת (כפי שיכול היה לעשות), הרי שניתן היה להוריד את הסיווג במספר דרגות.

 

עוד יש לבחון האם הורדת הסיווג של המערערת במספר דרגות, היתה מוצדקת בנסיבות הענין במועד בו התקבלה ההחלטה.

 

כעולה מפרוטוקול ישיבת הוועדה המייעצת לרשם הקבלנים מס' 444 מיום 26.4.07, טען מר ששון באותה ישיבה כי החברה איננה עובדת כבר 3 שנים (ר' נספח ז' לתיק המוצגים של רשם הקבלנים). בנסיבות אלה, וכאשר הרשם לא היה מוגבל בהפחתה הדרגתית של סיווג המערערת, אני סבורה כי ההחלטה להוריד את הסיווג של החברה לסוג 1 – לא היתה בלתי סבירה.

 

המערערת לא טענה כי היקף הפעילות שלה במועד בו הורד הסיווג שלה היה כזה שהצדיק הורדה קטנה יותר בסיווג – כאמור, מדבריו של בעל השליטה במערערת עולה כי באותה תקופה החברה לא פעלה כלל, מזה 3 שנים. חברה שאיננה עובדת כבר 3 שנים, איננה יכולה להיחשב כמי שיש לה יכולת כספית לבצע עבודות בהיקפים נרחבים – ולו היה הסיווג שלה נותר סיווג גבוה, זה היה המצג שהיה מוצג לציבור הלקוחות הפוטנציאליים שלה. לכן, אינני סבורה כי ניתן לקבוע כי החלטת רשם הקבלנים להוריד את הסיווג היתה בלתי סבירה במידה כזו שתצדיק התערבות של בית המשפט בה.

 

מטעמים דומים אינני מקבלת את הטענה לפיה אף לו היתה תקנה קובעת כי ניתן להוריד את הסיווג ביותר מדרגה אחת, תקנה זו היתה צריכה להיפסל. אני סבורה כי לאור תכלית המירשם, על הרשם לדאוג כי הפנקס ישקף את המצב לאשורו, ואם הוא נוכח כי חברה מסוימת איננה פעילה וכי יש להוריד את הרישום שלה במספר דרגות, עליו לעשות כן – אלא אם כן קיימת מגבלה מפורשת על כך בתקנות.

 

המערערת העלתה טענות של הפליה שלה (לעומת חברות שסיווגן הורד בתקופה בה תקנה 10א היתה בתוקף). אינני מקבלת את הטענה. המערערת לא כפרה בתוקפה של הוראת השעה מיום 22.2.01, מכוחה הוקפא תוקפה של תקנה 10א. משכך, הרשם וועדת הערר היו צריכות לפעול בהתאם למצב המשפטי שהיה במועד קבלת החלטותיהם. המצב המשפטי באותו מועד היה כזה שתקנה 10א לא חלה, ולכן היה הרשם זכאי להוריד את הסיווג של המערערת במספר דרגות. אין מדובר (כטענת המערערת) בסמכות עונשית, אלא בסמכות שנועדה להבטיח כי הפנקס ישקף את מצבן העדכני של החברות הרשומות בו.

 

עוד טענה המערערת כי הטענה כי החלטת הרשם פוגעת באופן בלתי מידתי בחופש העיסוק שלה. אינני מקבלת את הטענה. החוק והתקנות נועדו – כפי שפורט בראשית פסק דין זה, לאפשר מירשם אמין ומסודר של קבלנים, שלקוחות יוכלו להסתמך עליו. מירשם כזה צריך להביא בחשבון שינויים בהיקף פעילות של חברות, כפי שעולה גם מהתקנות עצמן. רישום שאינו משקף את המצב העדכני של חברה, מביא לפגיעה באמינות של המירשם. מובן כי העובדה כי מתנהל רישום וקיים סיווג קבלני – פוגעת בחופש העיסוק, אולם הפגיעה היא מידתית, ומוצדקת לצורך המטרה לה נועד המירשם.

 

עוד יש לציין כי המערערת טענה כי היא מצויה במעגל קסמים, שכן היא איננה יכולה לבצע עבודות בהיקף ניכר כל עוד הסיווג שלה לא עלה, ולעומת זאת היא איננה יכולה לקבל סיווג גבוה יותר כל עוד לא הוכיחה ביצוע עבודות בהיקף רחב. אינני מקבלת את הטענה. כפי שהובהר לעיל, בתקופה בה הוקפאה תקנה 10א, היתה לרשם סמכות להוריד את הסיווג ביותר מדרגה אחת. לכן, ממילא אחת ההשלכות של הורדה כזו היא קושי של הקבלן לחזור לסיווג הגבוה בהמשך.

 

מטענות המערערת עולה כי הטרוניה העיקרית שלה איננה כי הסיווג שלה הורד באחת – אלא על כך כי היא לא תוכל לעלות בסיווג אלא באופן מדורג, ולכן לא תוכל לחזור מייד לסיווג הגבוה בו היא היתה בעבר. לענין זה יש לציין קודם כל כי המערערת לא תקפה את תוקפה של תקנה 3(א) לתקנות, על פיה העלאת הסיווג היא בדרגה אחת בכול פעם. בנוסף, יש להעיר בהקשר זה כי תקנה 8 מאפשרת לרשם לסווג קבלן בסוג גבוה מהסוג בו הוא מסווג לענין מסוים ולתקופה מסוימת, בהתקיים התנאים המנויים בסעיף. גם תקנה 7(5) מאפשרת "קפיצה" לסיווג גבוה. לכן אינני מקבלת גם את הטענה לפיה העלייה בסיווג היא תמיד מדורגת.

 

יצוין כי בשולי סיכומיה העלתה המערערת גם טענות כנגד הדרך בה התקבלה ההחלטה. לטענתה, לאחר שוועדת הערר קבעה כי ההחלטה להורדת הסיווג נעשתה שלא כדין מאחר ולא התייעצו עם הוועדה המייעצת, היה על רשם הקבלנים להשיב למערערת את הסיווגים שהיו לה בטרקם הורדו שלא כדין. אולם, רשם הקבלנים לא השיב למערערת את הסיווג ואילו הוועדה המייעצת דנה למעשה באשרור ההחלטה הלא תקינה. לאור כל הנימוקים שפורטו לעיל, אינני סבורה כי יש מקום לקבל טענה זו.

 

לכן, ומכול הטעמים שפורטו בפסק הדין, אני דוחה את הערעור.

המערערת תשא בהוצאות המשיב בסך 7,000 ¤ + מע"מ.

המזכירות תשלח את פסק הדין לצדדים

היום 9.6.09 בהעדר הצדדים.

 

__________

ר. רונן, שופטת

 

Source: 
http://info1.court.gov.il/Prod03\ManamHTML5.nsf/8A7B123E7BF5B678422575D000565810/$FILE/838D42981DBA155A422575D0003F0928.html
תאריך: 
09/06/09
Case ID: 
0_0
Case type: 
עמנ
סיווגים
שופטים : ר. רונן
ר. רונן
עורכי דין : אדר מגן
אדר
מגן
Powered by Drupal, an open source content management system