פרוייקט גן העיר נ. עיריית תל-א


 

 

בתי המשפט

עתמ002351/06

בבית המשפט המחוזי תל – אביב יפו

בשבתו כבית משפט לעניניים מנהליים

 

22/10/2009

תאריך:

כב' השופטת גדות שרה

בפני:

 

 







1. פרוייקט גן העיר בע"מ

2. ניהול גן העיר בע"מ

בעניין:

העותרות

עו"ד גלאון יובל

ע"י ב"כ


 

– נ ג ד –


 

1. יושבת ראש הועדה המחוזית לתכנון ולבניה -

גב' גילה אורון

2. הועדה המחוזית לתכנון ולבניה – מחוז תל אביב


 

עו"ד מפרקליטות מחוז ת"א (אזרחי)

ע"י ב"כ


 

3. הועדה המקומית לתכנון ובנייה- תל אביב

4 . עיירית תל אביב

המשיבות

השירות המשפטי, עיריית תל אביב יפו

ע"י ב"כ


 

 

פסק דין

 

זוהי עתירה כנגד החלטת משיבה 1 מיום 13.9.06 שלא ליתן רשות ערר על החלטת משיבה 2 מיום 26.7.06, לדחות חלקית את התנגדות העותרות לתכנית תא/2791 בעניין הקמת חניון בכיכר רבין בתל אביב (להלן: "התכנית" ו"החניון") ולתת תוקף לתכנית האמורה בכפוף לשינויים.

העותרות מבקשות ליתן להן רשות ערר לועדת העררים של המועצה הארצית, או לחילופין, להורות על ביטול החלטת משיבה 2 מיום 26.7.06, באופן שההחלטה למתן תוקף לתכנית תבוטל.

עובדות

1.         העותרת 1 היא חברה מסחרית בעלת נכסים הגובלים בתחום התכנית, ובכללם קניון "גן העיר" וחניון "גן העיר".

חניון "גן העיר" הוא חניון ציבורי הפועל בצמוד לאתר התכנית המיועד.

חניון זה כולל 870 מקומות חניה, ובנוסף אליהם גם 133 מקומות חניה באותו המתחם, השייכים לדיירים בפרוייקט המגורים הסמוך.

 

2.         העותרת 2 הינה חברה לניהול המרכז המסחרי במתחם גן העיר.

 

3.         משיבה 4 (להלן גם: "העירייה") היא יוזמת התכנית, בעלת המקרקעין נשוא התכנית, וכן הבעלים והמחזיקה של בנין העירייה הסמוך לכיכר רבין.

משיבה 4 היא גם בעלת חברה להפעלת חניונים ציבוריים בשם אחוזות החוף בע"מ, אשר עתידה להפעיל את החניון אשר על פי התכנית יוקם בכיכר רבין.

 

4.         ביום 28.3.01 החליטה משיבה 3 (להלן גם: "הועדה המקומית") להמליץ לועדה המחוזית להפקיד את התכנית, בשינויים.

 

5.         ביום 2.9.02 החליטה הועדה המחוזית להפקיד את התכנית, והיא פורסמה להפקדה ביום 16.1.03.

 

6.         על פי התכנית, במתכונת לפיה הופקדה, יוקם מתחת לכיכר רבין חניון תת קרקעי בן חמישה מפלסים, ובו 2,000 מקומות חניה.

            מטרות התכנית, במתכונתה המקורית, הן כדלקמן:

            "8.1 לתרום להתחדשות עירונית ולרווחת התושבים ע"י:

-        יצירת מצאי חניה לשם שיפור סביבת הולכי הרגל ע"י צמצום עומסי התנועה והחניה באזור.

-        ניצול מיטבי של המרחב התת-קרקעי בתחום התכנית לשם מתן פתרונות לחניה, מקלוט ציבורי ותשתיות.

-        חידוש ופיתוח השטחים הציבוריים ושפור הקשר והנגישות בינם לבין מערך השירותים העירוניים בתחום התכנית.

-        סיוע בקידום מדיניות המעודדת פינוי חניות ממדרכות, גינות, שטחי הולכי רגל וקידמת המגרשים שבסביבת התכנית.

8.2 כל זאת על-ידי קביעת הקפי בניה על ותת קרקעיים, הוראות והנחיות בינוי ועיצוב כבסיס לעיצוב פני הכיכר שיאפשרו:

-        הקמת מבנה תת-קרקעי עד 5 מפלסים, בשטח עיקרי מרבי של 110,000 מ"ר, הכולל חניון ציבורי (עד 2000 מקומות חניה וכן חניה לרכב דו-גלגלי), מקלטים, מתקנים טכניים, שטחי אחזקה, אחסון תחזוקה ובטיחות וחללים לשירותים עירוניים, וחיבורו של המרתף למרתף בית העירייה הקיים.

-        הרחבת דרכים וקביעת דרך מיוחדת.

-         פיתוח הכיכר וסביבת הלכי הרגל וחידוש פני השטחים הפתוחים בכפוף לעקרונות בינוי ועיצוב ומגבלות בניה המפורטות בתכנית. כל זאת בהתאמה לאופי המיוחד של הכיכר וסביבתה והפעילויות הציבוריות המאפיינות אותה".

 

העתק תקנון התכנית טרם תיקונו בהתאם להחלטת משיבה 2 מיום 26.7.06 צורף כנספח ג' לעתירה.

 

7.         בתקופת הפקדת התכנית נערך שימוע ציבורי ע"י משיבות 3-4 במסגרתו הוצגה התכנית המופקדת.

השימוע הציבורי נערך בהסתמך על פסק דין מיום 10.3.04 בעת"מ 1320/03 ישראל גודוביץ ואח' נ' רון חולדאי, ראש עיריית תל אביב יפו ואח', פ"מ מינהליים (תשס"ג) 687 (להלן: "פס"ד גודוביץ").

על פי פסק הדין ניתנה זכות שימוע לציבור לפני אישורה הסופי של התכנית ע"י הועדה המחוזית, וזאת "רק בנושאים אשר יש להם השלכה לעיצובה של כיכר רבין".

 

8.         העותרות ומתנגדים רבים נוספים, הגישו התנגדויות לתכנית.

הועדה המחוזית השתמשה בסמכותה ומינתה את אדר' דני רז לחוקר לשמיעת ההתנגדויות לתכנית (להלן: "החוקר").

החוקר שמע את ההתנגדויות והגיש את המלצותיו ביחס לתכנית (נספח יד לעתירה).

במסגרת המלצותיו קיבל החוקר חלק מההתנגדויות שנשמעו בפניו, אולם בסופו של דבר המליץ לאשר את התכנית, בכפוף לשינויים. 

בין יתר המלצותיו לשינויים בתכנית, המליץ החוקר לצמצם את גודל החניון המתוכנן, כך שבמקום 2,000 מקומות חניה בשטח של 110,000 מ"ר, יכלול החניון 1,000 מקומות חניה בשטח של 60,000 מ"ר.

 

9.         בישיבתה מיום 12.6.06 דנה ועדת המשנה להתנגדויות והחליטה לאמץ את המלצות החוקר.

            בהתאם לכך, הורתה משיבה 2, ביום 26.7.06, על תיקון הוראות התכנית על פי המלצות החוקר ועל מתן תוקף לתכנית המתוקנת  (נספח ב' לעתירה).

 

10.       העותרות הגישו בקשה למתן רשות ערר למועצה הארצית על החלטת ועדת המשנה להתנגדויות, וביום 13.9.06 החליטה משיבה 1 לדחות את הבקשה (נספח א' לעתירה).

 

11.       כנגד החלטה זו הוגשה העתירה נשוא פסק הדין.

 

דיון

12.       סעיף 110 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 קובע כדלקמן:

"(א)    על החלטת ועדה מחוזית בדבר אישור תכנית או דחייתה רשאים לערור בפני המועצה הארצית כל אחד מאלה:

(1)       בזכות –

(א)      שלושה חברי הועדה המחוזית כאחד;

(ב)       ועדה מקומית או רשות מקומית הנוגעת בדבר;

(2)       ברשות יושב ראש הועדה המחוזית –

(א)      מגיש התכנית;

(ב)       מי שהתנגדותו לתכנית נדחתה;

...".

 

סעיף זה הינו חלק ממנגנון ביקורת פנימי מינהלי, אשר יש בו לתרום לאיכות ההליך המנהלי ולייעולו (ר' עע"מ 3663/02 ועד שכונת עין כרם נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז ירושלים, פ"ד נז(2) 882 (להלן: "פס"ד עין כרם"), בעמ' 889-890).

 

על השימוש במנגנון זה להיעשות בצורה מושכלת:

"שימוש בלתי מושכל במנגנון זה עלול לפגום בתרומתו. מחד גיסא, פתיחה גורפת מדי של מנגנון הביקורת בפני עררים ללא הבחנה תחתור תחת יעילות הפעלת מנגנון זה ותכביד ללא הצדקה על הליכי התכנון, מאידך גיסא, אטימת-יתר של מנגנון הביקורת מפני הגשת עררים תחתור תחת איכות המנגנון כמנגנון פיקוח ובקרה. תרומתו של מנגנון ביקורת פנים-מינהלי להשבחת ההליך המינהלי קשורה אפוא קשר הדוק בקיום מנגנון סינון אשר יווסת באופן יעיל את העררים שיובאו בפניו" (ר' פס"ד עין כרם, בעמ' 890).

 

החוק אינו קובע מהן אמות המידה למתן רשות ערעור בפני המועצה הארצית.

 

13.       בעניין עין כרם סקר בית המשפט העליון, בתמצית, את הגישות השונות ביחס לסוגיה זו, בבתי המשפט המנהליים, כדלקמן:

"בתי-המשפט המינהליים אשר בפניהם נדונה הסוגיה ניסו כוחם בעיצוב אמות-מידה שידריכו את יושב-ראש הוועדה המחוזית בהפעלת סמכותו. הובעו בעניין זה עמדות השונות זו מזו. גישה אחת, אשר ניתן לכנותה הגישה המצמצמת, גורסת שיש להעניק רשות לערור בפני המועצה הארצית רק כאשר מדובר בתכניות בעלות השלכות תכנוניות כלל-ארציות או הנוגעות לקביעת מדיניות כלל-ארצית... גישה אחרת, שניתן לכנותה הגישה המרחיבה, גורסת כי אין מקום להגביל את מתן ההיתר להגשת ערר רק לנושאים שיש להם השפעות על כלל שטח הארץ או שכדי להכריע בהם יש צורך בראייה כלל-ארצית. די כי מדובר בנושאים בעלי חשיבות תכנונית וציבורית רחבה .... גישה נוספת שונה בסוגיה זו הובעה על-ידי הנשיא ו' זילר בעת"מ (י-ם) 226/01 החברה להגנת הטבע נ' יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז ירושלים... לדעתו, המבחן הקובע בעניין זה הוא מבחן החשיבות, או כלשונו, מבחן ה"עוצמה" של האינטרסים הנדונים בהחלטה. בלי למצות את קשת המצבים שבהם ראוי לתת רשות לערור על החלטת הוועדה המחוזית בפני המועצה הארצית, מציין הנשיא זילר דוגמאות למדדי "עוצמה" אשר צריך שיביאו למתן רשות לערור: החלטה בעלת חשיבות שהוכרעה על-ידי קוורום מצומצם; התייצבות ציבורית מסיבית בשאלה עקרונית חשובה הנוגדת את החלטת הוועדה; פגם או חסר שנפלו בהחלטת הוועדה המחוזית שנזקם מרובה ושלא ניתן לתקנם בוועדה, או שהוועדה לא יזמה את תיקונם".

 

14.       לאחר סקירת הגישות השונות נמנע בית המשפט העליון מלעצב קריטריונים ברורים להנחיית יושבי ראש הוועדה המחוזית במתן רשות ערר למועצה הארצית.

יחד עם זאת, קבע בית המשפט העליון "בלי למצות ובלי לפרט", כי "כדי שתינתן רשות ערעור למועצה הארצית, נדרש שהעניין יהיה חשוב עד כדי הצדקה לערב את המועצה, אם בשל היותו בעל השלכה רחבה, אם בשל אופיו העקרוני, אם בשל היותו מלווה ברגישות ציבורית מיוחדת ואם בשל היותו נתון למחלוקת ציבורית קשה".

 

עד כאן, התווית העקרונות, על פי פסיקת בית המשפט העליון.

 

15.       בענייננו, דחתה משיבה 1 את בקשת העותרות למתן רשות לערור למועצה הארצית.

נימוקיה היו כדלקמן:

"1.       העובדה שככר רבין הינה אתר בעל חשיבות היסטורית או לאומית אין בה כשלעצמה כדי להצדיק מתן רשות ערר למועצה הארצית ולא מצאנו בנימוקים המפורטים בבקשה שבסימוכין טעם המצדיק מתן רשות ערר למועצה הארצית.

2.         כך גם ספק אם לקביעה בבקשה שבסימוכין לפיה החניון מעורר מחלוקת ציבורית קשה יש לה על מה לסמוך. להקמת חניון בתת הקרקע של כיכר רבין אכן הוגשו התנגדויות רבות ע"י תושבים מהסביבה הקרובה וגם ע"י החברה להגנת הטבע ואולם אין בכך כדי לבסס טענה בדבר קיומה של מחלוקת ציבורית קשה, ובודאי לא טענה בדבר השלכות רוחב כלל ארציות או אפילו כלל מחוזיות.

3.         מעבר לאמור לעיל, מבלי לגרוע מהלגיטימיות של טענותיכם אשר בבסיסן אינטרס מקומי צר איני סבורה שיש בהן כדי להצדיק מתן רשות ערר למועצה הארצית.

 

16.       לטענות העותרות, החלטת משיבה 1 שלא ליתן רשות ערר על מתן התוקף לתכנית, היא בלתי סבירה, ואין לקבל את נימוקיה.

לטענת העותרות, התכנית ראויה להידון בפני המועצה הארצית לאור היותה "בעלת השפעה רחבת היקף", ומאחר והיא "משנה מהיסוד את אופיו של אתר בעל חשיבות לאומית, ומהווה ציון דרך במדיניות התחבורה העירונית בישראל" (סעיף 23 לעתירה).

העותרות מפרטות כי אתר כיכר רבין הוא אתר בעל חשיבות לאומית ורגישות ציבורית רבה, והוא מתקשר לזכרונות כאובים של מדינת ישראל.

לטענתן, "קיים חשש ממשי, כי הקמת החניון המתוכנן תשנה את פני הכיכר לעד" ולפיכך, אין מדובר בתכנית בעלת השלכות מקומיות בלבד, אלא השלכות רחבות במיוחד, זאת, בין היתר, "מן הטעם שהקמת רצף חניונים באזור עלול למשוך אליו תנועה רבה של כלי רכב שתשפיע על התנועה באזור בכללותו".

עוד טוענות העותרות, כי "החניון ישנה את פניה של כיכר רבין: במקום כיכר פתוחה המשמשת להתכנסויות המונים דמוקרטיות, תרבותיות וכדומה תיוותר לה כיכר מוגבלת ביכולת השימוש, שלאורכה ולרוחבה פזורים פירי פליטה של אוויר חם ומזוהם מן החניון החוצה. הכיכר, על חזותה ושימושיה המוכרים כיום, תאבד לעד" (סעיף 99 לעתירה).

אשר על כן, טוענות העותרות, החלטת משיבה 1 היא בלתי סבירה "ומתעלמת מאופיו העירוני והדמוקרטי הייחודי של האתר" (סעיף 25 לעתירה).  

 

לטענת משיבות 1 ו-2, לעומת זאת, אין ממש בטענת העותרות לפיה התכנית אינה מתייחסת להשפעה אפשרית על כיכר רבין כאתר בעל משמעות לאומית.

לטענתן, על סמך שיקול הדעת המקצועי של הועדה המחוזית, התכנית אינה פוגעת בחשיבותו הלאומית של האתר אלא מעצימה אותה על ידי חידושו וטיפוחו, כיאה לאתר בעל משמעות לאומית.

עוד לטענתן, הקמת החניון התת קרקעי והפונקציות העירוניות הנוספות במרחב התת קרקעי לא יפגעו בחשיבותו הלאומית של ככר רבין כאתר לאומי, אלא יעצימו את החשיפה הציבורית אליו ויחזקו את ערכו ומשמעותו הלאומית כלפי הציבור (סעיף 62-63 לתגובה).

 

גם משיבות 3 ו-4 טוענות כי "ביצוע החניון מתחת לכיכר וביצוע הפונקציות העירוניות הנוספות בתת הקרקע, ובשטח המקורה מתחת למרפסת אינן פוגעות בחשיבותו הלאומית של המקום ואינן מפחיתות מהזכרון הקולקטיבי", וכי לא יהיה שינוי מהותי באופיה של הכיכר (סעיפים 27-28 לתגובה). 

עוד מוסיפות משיבות 3 ו-4 כי על פי התכנית, תוכן תכנית עיצוב אדריכלי ופיתוח סביבתי אשר תקבע את אופי ועיצוב השטחים מעל מפלס הקרקע, כולל המבנים העיליים, הכניסות והיציאות לכלי הרכב ולהולכי הרגל, כולל מדרכות ושבילי אופניים, מיקום פסלים, סככות צל ועוד.

תכנית העיצוב תותנה באישור הועדה המקומית, ותובא לידיעת הציבור, שיוכל להתייחס אליה בדומה להליכים הקבועים בסעיף 149 לחוק התכנון והבניה (ר' סעיפים 7-8 לתגובה).

 

17.       סעיף 9.1.2 לתכנית שעניינו תכליות מותרות מעיד כי מעל מפלס הקרקע מותרת הקמת "כיכר ציבורית שתכלול אלמנטים של עיצוב החלל העירוני ופתוח נופי כגון מדרגות, ורמפות להולכי רגל, אדניות, פסלים, סככות הצללה ופרגולות, בריכות נוי, ריהוט רחוב, במות, לוחות מידע ואמצעי תאורה. כמו כן יותרו בשטח התכנית רמפות כניסה ויציאה לחניונים, מבני כניסות ויציאות מהחניונים להלכי רגל, מתקני אוורור ומתקנים טכניים הדרושים לתפעול המבנה התת-קרקעי".

סעיף 11 להוראות תיקון התכנית קובע כי "פתחי כניסת אוויר ימוקמו בהפרדה ראויה מנקודות פליטת מזהמים" וכי "מתקני הפליטה ימוקמו באזורים הרחוקים מריכוזי אנשים וממגורים, ישולבו בתכנית העיצוב ובגובה המירבי האפשרי".

 

מהוראות אלה עולה כי מעל פני הכיכר תותר בניית מדרגות ורמפות להולכי הרגל, רמפות כניסה ויציאה לחניון, מבני כניסות ויציאות מהחניונים להולכי הרגיל, מתקני אוורור ומתקנים טכניים הדרושים לתפעול המבנה התת-קרקעי, לרבות מתקני פליטת מזהמים.

כמו כן, תותר בניית פסלים, סככות, פרגולות, בריכות נוי, ריהוט רחוב, במות, לוחות מידע ואמצעי תאורה.

 

הקמתם של המבנים הנ"ל עלולה להשפיע על עיצובה של כיכר רבין ועל  אופיה כאתר בעל חשיבות לאומית.

כבר בפ"ד גודוביץ צוין כי "לא צריך להיות מומחה כדי להבין כי מבנים אלה מעל פני הקרקע, אשר אמורים לשרת חניון תת קרקעי של 5 קומות בשטח של כ- 110,000 מ"ר, עלולים להשפיע על עיצובה של כיכר רבין".

בענייננו, התכנית אמנם תוקנה והיא כוללת 60,000 מ"ר, אולם אין בכך כדי לשנות את מהות הדברים.

 

העותרים טוענים כי אתר ככר רבין הוא בעל חשיבות לאומית ורגישות ציבורית רבה. מדובר בשטח פתוח ייחודי שאין עוד כמותו בעיר ת"א, כאשר כיכר רבין מתקשרת גם לזכרונות הסטוריים כאובים של מדינת ישראל.

טיעונים אלה בעניין אופיה של כיכר רבין לא נסתרו ואף משיבה 1 ציינה כי ככר רבין הינה "אתר בעל חשיבות הסטורית או לאומית", אלא שמשיבה 1 לא מצאה בעובדה זו נימוק למתן רשות ערר.

 

18.       לאור כל האמור לעיל, יש בסיס לטענת העותרות לפיה קיים חשש כי התכנית תשנה את פני הכיכר ואת אופיה.

משום כך, ולאור חשיבותה הלאומית וההסטורית של הכיכר, מדובר בתכנית בעלת השלכה רחבה ועקרונית, המלווה ברגישות ציבורית מיוחדת.

מכאן כי התכנית עונה גם על הקריטריונים אשר נקבעו בפס"ד עין כרם למתן רשות ערר למועצה הארצית.

 

19.       ראוי להפנות בהקשר זה לפסק דינו של בית המשפט העליון בעניין עין כרם.

בעניין עין כרם נקבע לאחר דיון בנסיבותיה הספציפיות של התכנית שם, כי יש מקום להעניק רשות להגיש ערר בפני המועצה הארצית.

התכנית נשוא פסק דין עין כרם, ביקשה להקים מלון בסמוך למעיין בעל חשיבות רבה לבני הדת הנוצרית ברחבי העולם, והועלה חשש כי הבנייה שתבוצע מכוח התכנית עלולה לפגוע בנביעת המעיין.

בעקבות החשש הוגשה חוות דעת הידרולוגית מטעם היזם, לפיה לא צפויה פגיעה בנביעת המעיין עקב הבנייה, וכן הוחלט להתנות את אישור התכנית במינוי הידרולוג אשר יעקב אחר הבנייה ויפסיקה כליל אם יתברר שנביעת המעיין נפגעת.

בית המשפט העליון קבע כי "למרות קביעתו של אמצעי זה (מינוי הידרולוג לעקוב אחר הבניה – ש.ג), הרי לאור חשיבותו המיוחדת של המעיין, ראוי להתיר למערערת לערור בפני המועצה הארצית על מנת שזו תשקול את אישור התכנית והאינטרס היזמי אל מול החשש לפגיעה בנביעת המעיין או שפיעתו, וכן את סבירות אמצעי הפיקוח שנקבע". 

גם בענייננו, יש מקום להתיר לעותרות לערור בפני הועדה הארצית, על מנת לברר ולבדוק את החשש שהעלו העותרות.

 

20.       אשר על כן ולסיכום - לאור החשש לפיו התכנית עלולה לשנות את פניה ואופיה של הכיכר, ולאור חשיבותה הציבורית של הכיכר, מצאתי כי מן הראוי להתיר לעותרות לערור בפני המועצה הארצית.

           

21.       לאור המסקנה אליה הגעתי, לא מצאתי מקום לדון ביתר טענות הצדדים.

 

22.       אשר על כן, דין העתירה להתקבל.

העותרות רשאיות להגיש ערר למועצה הארצית, מכח סעיף 110 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, על החלטת משיבה 2 מיום 26.7.06.

 

23.       המשיבות 1 ו-2, ומשיבות 3 ו-4, כל קבוצה בנפרד, ישלמו  לעותרות מחצית הוצאות משפט וכן שכ"ט עו"ד בסך 15,000 ¤ + מע"מ (סה"כ 30,000 ¤ + מע"מ).  

 

24.       המזכירות תשלח העתק מפסק דין זה לצדדים.

 

 

ניתן היום ד' בחשון, תש"ע (22 באוקטובר 2009) בהעדר הצדדים.

 

                                                                               

גדות שרה, שופטת

 


 

Source: 
http://info1.court.gov.il/Prod03\ManamHTML5.nsf/1421F4344DE97C7D42257657005154AD/$FILE/49982D253284D0E04225764C002E22CC.html
תאריך: 
22/10/09
Case ID: 
0_0
Case type: 
עתמ
סיווגים
שופטים : גדות שרה
גדות שרה
עורכי דין : גלאון יובל מפרקליטות מחוז ת"א (אזרחי)
גלאון יובל
מפרקליטות מחוז ת"א (אזרחי)
Powered by Drupal, an open source content management system