נינה יפימוב נ. המוסד לביטוח לאומי


 

   

 

בית הדין לעבודה

 

ב"ל 2274/09

בית הדין האזורי לעבודה בנצרת

 

 

 

 

 




07/12/2009

 

השופט: חיים ארמון

נציג ציבור (עובדים): מר יצחק רז

נציג ציבור (מעבידים): מר מוחמד גנאיים


 

בפני


 

 

 


 

נינה יפימוב

בענין:

 

 

התובעת

ע"י עו"ד יוסף בן משה

 

 

 


 

 

נ  ג  ד

 

 

 

 


 

המוסד לביטוח לאומי

 

 

 

הנתבע

ע"י עו"ד עדי עינב-גולן

 

 

 


 

 

 

פ  ס  ק            ד  י  ן

 

 

הרקע להגשת התובענה והליכי הדיון  בה

 

1.       התובעת עבדה שנים רבות במפעל "נילית". במשך הזמן, התפתחה אצל התובעת מחלת ריאות. התובעת טענה כי יש קשר סיבתי בין תנאי עבודתה לבין מחלת הריאות שהתובעת לקתה בה. אכן, הנתבע הכיר במחלת התובעת כנובעת מפגיעה בעבודה.

 

2.       התובעת ביקשה לקבוע כי יש לה נכות מעבודה עקב אותה פגיעה בעבודה. לשם כך הועמדה התובעת לבדיקות של פוסקים רפואיים ושל ועדות רפואיות לעררים, ונקבעו לה דרגות נכות זמנית בשיעורים הבאים:

א.      מיום 2/10/04 עד יום 31/12/04 - 100%.

ב.       מיום 1/1/05 עד יום 31/7/05 - 20%.

ג.       מיום 1/8/05 עד יום 31/3/06 - 10%.

ד.       מיום 1/4/06 עד יום 30/4/08 - 60%.

 

 

3.       התובעת הגישה לנתבע בקשה להכיר בה כ"נכה נזקק", לפי תקנה 18א לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), התשט"ז-1956 (שתיקרא להלן: "תקנה 18א").

 

4.       בקשתה של התובעת הובאה בפני "הרשות" בהתאם לתקנה 18א (מטעמים של נוחות ניסוח, תיקרא להלן "הרשות" בשם: "ועדת הרשות"). 

 

5.       במועדים שונים דנה ועדת הרשות בבקשתה של התובעת, בנוגע לתקופות שונות, כמפורט להלן:

א.      ביום 4/7/05, החליטה ועדת הרשות לדחות את הבקשה לגבי התקופה שמיום 1/1/05 ועד יום 31/7/05.

ב.       ביום 30/5/06, החליטה ועדת הרשות לקבל את הבקשה לתקופה שמיום 1/4/06 ועד יום 31/7/06.

ג.       ביום 22/8/06, החליטה ועדת הרשות לקבל את הבקשה לתקופה שמיום 1/8/06 ועד יום 31/10/06.

ד.       ביום 7/1/07, החליטה ועדת הרשות לקבל את הבקשה לתקופה שמיום 1/11/06 ועד יום 28/2/07.

ה.      ביום 13/3/07, החליטה ועדת הרשות לקבל את הבקשה לתקופה שמיום 1/3/07 ועד יום 30/4/07.

ו.       ביום 7/6/07, החליטה ועדת הרשות לקבל את הבקשה לתקופה שמיום 1/5/07 ועד יום 31/7/07.

ז.       ביום 24/7/07, החליטה ועדת הרשות לקבל את הבקשה לתקופה שמיום 1/8/07 ועד יום 30/9/07.

ח.      ביום 25/9/07, החליטה ועדת הרשות לקבל את הבקשה לתקופה שמיום 1/10/07 ועד יום 30/11/07.

ט.      ביום 11/12/07, החליטה ועדת הרשות לקבל את הבקשה לתקופה שמיום 1/12/07 ועד יום 31/1/08.

י.       ביום 3/2/08, החליטה ועדת הרשות לקבל את הבקשה לתקופה שמיום 1/2/08 ועד יום 31/3/08.

יא.     ביום 29/4/08, החליטה ועדת הרשות לקבל את הבקשה לתקופה שמיום 1/4/08 ועד יום 30/4/08.

 

6.       ביום 21/1/09, ביקשה התובעת להכיר בה כמי שהיתה בגדר "נכה נזקק" לפי תקנה 18א גם על התקופה שמיום 1/7/05 ועד יום 31/3/06.

 

          בקשתה זו הובאה בפני ועדת הרשות ביום 27/1/09. ועדת הרשות קבעה כי לגבי התקופה שמיום 1/7/05 ועד יום 31/7/05 כבר היתה החלטה לדחות את הבקשה (היא ההחלטה מיום 4/7/05 שנזכרה בסעיף 5א' לעיל).

 

          ועדת הרשות דנה בבקשה לגבי התקופה שמיום 1/8/05 ועד יום 31/3/06, והחליטה לדחותה. בהחלטת ועדת הרשות נאמר, כך:

"לדעת הועדה בתקופה הנוכחית התובעת מסוגלת לעסוק בעבודתה או בכל עבודה אחרת (משרדית פקידותית).".

         

7.       התובענה שבפנינו הוגשה כנגד החלטת ועדת הרשות מיום 27/1/09, והיא מתייחסת רק לדחיית הבקשה לגבי התקופה שמיום 1/8/05 ועד יום 31/3/06 (אין חולק שהבקשה לגבי חודש יולי 2005 נדחתה כבר בהחלטת ועדת הרשות מיום 4/7/05).

 

 

נכה נזקק

 

8.       תקנה 18א קובעת כך:

"(א)      בתקנה זו -

'הרשות' - ועדה המורכבת מפקיד השיקום כמשמעותו בתקנות הביטוח הלאומי (שיקום מקצועי), תשט"ז-1956, מרופא מוסמך ומעובד המוסד שנקבע לכך על-ידי מנהל ביטוח נפגעי עבודה;

'נכה נזקק' - מי שנקבעה לו נכות לזמן מוגבל או נכות שדרגתה זמנית ושהרשות המציאה ביחס אליו לועדה על פי בקשתו או מיזמתה היא אישור כי אין, לדעתה, לנכה סיכוי סביר לעבודה כלשהי עקב הפגיעה בעבודה ואין לו הכנסה מהתעסקות.

(ב)        הרשות רשאית לקבוע לנכה נזקק נכות לזמן מוגבל או נכות שדרגתה זמנית בשיעור של 100% לתקופה שלא תעלה על 4 חודשים.

(ג)        הרשות רשאית לדרוש מהנפגע או מהמוסד להמציא לה מידע נוסף הדרוש לה לצורך מתן החלטתה, כן רשאית היא לדרוש מן המוסד לבצע חקירה לאימות נתונים ולקביעת עובדות כדרוש לצורך מתן החלטתה כאמור בתקנה זו או בתקנה 16א; דרישת הרשות תפורט ותנומק בפרוטוקול.

(ד)        חומר חקירה ומידע אחר שהעביר המוסד לרשות ולועדה, יועבר אף לנפגע.".

 

          העולה מהאמור בתקנה 18א הוא כי אם ועדת הרשות היתה מאשרת שגם בתקופה שמיום 1/8/05 ועד יום 31/3/06, לא היה לתובעת סיכוי סביר לעבודה כלשהי עקב הפגיעה בעבודה וכי אין לא היתה לה הכנסה מהתעסקות, היא היתה רשאית לקבוע כי למערערת נכות זמנית בשיעור של 100% לגבי אותה תקופה.

 

9.       מטרתה של התקנה היא למנוע מצב שבו מי שעקב פגיעה בעבודה אינו יכול לעסוק בעבודתו הרגילה, לתקופה מוגבלת, ימצא עצמו מחוסר מקור פרנסה, שכן ייתכן כי סיכוייו למצוא עבודה אחרת באותה תקופה - הם אפסיים, וזאת אף אם מצבו הרפואי באותה עת איננו מצדיק קביעת דרגת נכות בשיעור 100%.

 

 

גדר המחלוקת בתובענה

 

10.     הסמכות לקבוע אם מי שנקבעה לו דרגה זמנית של נכות מעבודה הוא "נכה נזקק", נתונה לועדת הרשות ולא לבית הדין.

 

סמכותו של בית הדין מוגבלת לביקורת שיפוטית על החלטתה של ועדת הרשות (אם כי ייתכנו מקרים קיצוניים שבהם בית הדין ייטול לעצמו את הסמכות).

 

          על כן, המחלוקת האמיתית בין הצדדים בתובענה שבפנינו היא בשאלה אם נפלה בהחלטתה של ועדת הרשות, טעות המצדיקה את ביטול החלטתה ואת השבת הענין אל ועדת הרשות.

 

 

 

בחינת החלטתה של ועדת הרשות

 

11.     דעתנו היא שאכן בהחלטת ועדת הרשות מיום 27/1/09 נפלו מספר טעויות המצדיקות את קבלת התביעה. נסביר זאת להלן.

 

12.     אי-בהירות של המועד שאליו התייחסה ועדת הרשות

 

          כאמור לעיל, החלטתה של ועדת הרשות היתה לדחות את הבקשה לגבי התקופה שמיום 1/8/05 ועד יום 31/3/06. ועדת הרשות ישבה ביום 27/1/09, כלומר כשלוש שנים לאחר המועד שאליו היא היתה אמורה להתייחס.

 

          למרות זאת, כמצוטט בסעיף 6 לעיל, החלטתה של ועדת הרשות לדחיית הבקשה לגבי אותה תקופה היתה תוך שימוש במונח "התקופה הנוכחית". לא ניתן לדעת מהחלטתה של הועדה אם במונח "התקופה הנוכחית" התכוונה ועדת הרשות לתקופה הרלוונטית לתובענה (מיום 1/8/05 עד יום 31/3/06), או שמא אכן למה שהיה "התקופה הנוכחית" שזו תקופה המאוחרת בכשלוש שנים לתקופה הרלוונטית.

 

          כבר בשל כך - אין מקום לראות את ועדת הרשות כמי שהחלטתה תקינה וניתן להבין ממנה את עמדתה של ועדת הרשות.

 

13.     העדר הנמקה

 

          ועדת הרשות הינה גוף מעין שיפוטי ולכן עליה לנמק את החלטותיה באופן סביר ובדרך שתאפשר בקורת שיפוטית על החלטות אלו.

 

לדעתנו, אף אם נצא מתוך הנחה שכשהועדה ציינה את המונח "התקופה הנוכחית" היא לא התכוונה לתקופה הנוכחית בעת ישיבת ועדת הרשות אלא לתקופה הרלוונטית לתביעה, הרי שהחלטתה של ועדת הרשות היתה לקונית וכלל לא מנומקת.

 

ועדת הרשות לא הסבירה מדוע לדעתה דווקא בתקופה שעד יום 31/3/06 היה לתובעת סיכוי לעבודה כלשהי ודווקא החל מיום 1/4/06 ואילך, במשך למעלה משנתיים (עד יום 30/4/08), כבר לא היה לתובעת סיכוי לעבוד.

 

ועדת הרשות אמנם ציינה שלתובעת היתה "מסוגלות" לעבודתה הרגילה (היא העבודה שהתנאים בה גרמו לפגיעה בריאותיה של התובעת) או לכל עבודה משרדית אחרת, אך לא הסבירה את החלטתה בכל נימוק אחר מלבד אותה "מסוגלות".

 

14.     הסיכוי הסביר לעבודה כלשהי

 

א.      כאמור בתקנה 18א, ועדת הרשות היתה אמורה לקבוע אם לתובעת היה סיכוי סביר לעבודה כלשהי עקב הפגיעה בעבודה. אמנם נכון שועדת הרשות שוחררה (עם ביטולה של תקנת משנה (ג) הישנה לתקנה 18א) מהחובה להתייעץ עם לשכת שירות התעסוקה, אולם, אין בכך כדי לקבוע שהשיקולים הם של כושר רפואי בלבד, ועדיין שיקוליה של ועדת הרשות אינם אמורים להיות רפואיים בלבד, אלא גם תעסוקתיים.

 

כלומר, הגם שכדי לקבל נתונים על ההיבטים התעסוקתיים הרלוונטיים, ועדת הרשות כבר איננה חייבת לפנות לגורם חיצוני - ללשכת התעסוקה, הרי שעדיין עליה לשקול את אותם שיקולים, בהתאם לנתונים שבידיה או שהיא תדאג לקבל לידיה.

 

זאת ניתן ללמוד, בין השאר, מהאמור להלן:

 

(1)      עצם העובדה שועדת הרשות כוללת בהרכבה פקיד שיקום, יש בה כדי ללמד שיש לשקול שיקולים תעסוקתיים ולא רק רפואיים, שכן אחרת די היה בהשארת ההחלטה לועדה הרפואית.

(2)      אילו השיקולים הראויים היו שיקולי כושר רפואי בלבד, לא היה כל טעם בתקנה 18א, שכן אילו השיקולים הרפואיים היו מצדיקים קביעת דרגת נכות זמנית גבוהה יותר (של 100%) היה הדרג הרפואי (הועדה) קובע דרגה זאת כדרגת הנכות הזמנית.

 

מטרתה של תקנה 18א (כאמור בסעיף 9 לעיל) היא להביא למצב בו נפגע עבודה, שיש לו נכות זמנית בשיעור שמהבחינה הרפואית אינו מצדיק קביעת דרגת נכות של 100%, ייחשב כאילו שיש לו דרגת נכות של 100% בשל שיקולים לבר-רפואיים, כגון שיקולי סיכוייו הסבירים לעבודה כלשהי באותה תקופה.

 

ב.       בחינת החלטת ועדת הרשות, כפי שהיא מצוטטת לעיל, על כך שהתובעת היתה ("בתקופה הנוכחית") "מסוגלת לעסוק בעבודתה ..." (ההדגשה - לא במקור) אינה מעלה שהיא שקלה שיקול כלשהו בענין סיכוייה של התובעת למצוא עבודה, אלא מלמדת לכאורה שהשיקולים שנשקלו, היו שיקולים של מסוגלות רפואית בלבד. 

 

ג.       בהחלטתה מיום 27/1/09, לא התייחסה ועדת הרשות כלל למקצועה של התובעת, לאופי עבודתה, לגילה (התובעת ילידת שנת 1952) ולכל פרט אחר שיכול להיות רלוונטי להיבט התעסוקתי.

 

הועדה התייחסה רק לקביעה (שגם היא בלתי מנומקת, כאמור), על המסוגלות, כביכול, לעבוד בעבודתה או בעבודות אחרות.

 

ועדת הרשות לא התייחסה כלל לשאלת הסיכוי של התובעת להצליח לחזור לעבודתה בתקופה הרלוונטית או למצוא עבודה אחרת לא מבחינת המצב במקום עבודתה של התובעת, לא מבחינת מצב התעסוקה באזור מגוריה, לא מבחינת גילה, מקצועה והשכלתה, ולא מבחינת העובדה שמדובר בתקופה של נכות זמנית.

 

ד.       כאן חשוב להדגיש שקביעת ועדת הרשות בדבר הסיכוי למצוא עבודה אמורה להתבסס על מכלול השיקולים בענין סיכוי זה. תקנה 18א אינה כוללת הוראה המסייגת את השיקולים בדבר הסיכויים, דוגמת זו הקיימת לגבי קביעת דרגת אי-כושר במסגרת ביטוח נכות כללית. אולם, החלטתה של ועדת הרשות מיום 27/1/09,  נראית כאילו היא נעשתה בהתעלם מחלק מהשיקולים, כביכול - ראתה עצמה ועדת הרשות כפופה להוראות בדבר קביעת דרגת אי-כושר בנכות כללית.

 

          לגבי קביעת דרגת אי-כושר, נקבע בסעיף 209(ב) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995, כך:

"בהחלטתו יביא פקיד התביעות בחשבון גם את השפעת ליקויו של התובע על יכולתו לחזור לעבודתו במלואה או בחלקה, ועל יכולתו לבצע עבודה אחרת או לרכוש מקצוע חדש מסוג העבודות או המקצועות שהתובע מסוגל לעסוק בהם והתואמים את כושרו הגופני ומצב בריאותו, וזאת לאחר שרופא מוסמך ופקיד שיקום שהמוסד הסמיכו לכך חיוו דעתם בכתב לענין זה; פקיד התביעות לא יביא בחשבון אם הוצעה לתובע עבודה או אם לא השתלב בעבודה כאמור.". 

 

          כלומר - השיקולים בענין קביעת דרגת אי-כושר, אמורים להיות, בעיקר, שיקולי מסוגלות פיזית לבצע עבודות שונות. לעומת זאת, בענין תקנה 18א השיקולים אמורים להיות לא רק לגבי המסוגלות הפיזית אלא גם על הסיכוי הריאלי לעבוד או למצוא עבודה בתקופת הנכות הזמנית.

 

ה.      קביעתה הלקונית של ועדת הרשות על כך ש"בתקופה הנוכחית" התובע היתה "מסוגלת לעסוק בעבודתה ...", אינה יכולה להספיק לשם קביעה שהיה לה סיכוי סביר לעבודה כלשהי.

         

15.     פגיעה בעיקרי הצדק הטבעי

 

א.      ועדת הרשות הינה גוף מעין שיפוטי, שאמור היה להכריע בעניינה של התובעת. משכך, היה על ועדת הרשות, בטרם תיתן את החלטתה, לאפשר לתובעת לטעון בפניה את טענותיה, כך שהיא תוכל להתייחס אליהן.

 

          כדי לבצע כראוי את המוטל על ועדת הרשות, היה עליה לאפשר לתובעת לטעון בפניה בענין סיכוייה למצוא עבודה בתקופה הרלוונטית.

 

 ב.      כך למשל, היתה התובעת יכולת לטעון בפני ועדת הרשות טענות בקשר למקצועה, לנסיונה, להכשרתה המקצועית, למצב התעסוקתי ולאור זאת - לטעון בענין סיכוייה לחזור לעבודתה או למצוא עבודה כלשהי בתקופה הרלוונטית.

 

ג.       אי מתן זכות הטיעון לתובעת, וקבלת החלטה בעניינה של התובעת מבלי לאפשר לה לטעון בפני ועדת הרשות, פגעה בזכותה הטבעית של התובעת להישמע, וגם ענין זה מצדיק את קבלת התביעה.

 

ד.       אין מקום לקבוע (כטענתו של הנתבע במספר תובענות קודמות דומות) שהתובעת מיצתה את זכות הטיעון שלה בכך שהגיש בקשה ומסמכים. הגשת הבקשה נועדה לשם תחילת הדיון בענין הבקשה להכרה כ"נכה נזקק" ולשם מתן פרטים ראשוניים.

 

טופס הבקשה אינו כולל מקום לטעון את מלוא הטענות שהמבוטח מעוניין לטעון ולא היה ניתן לדעת, על ידי עיון בטופס, שלאחר מכן לא תינתן ההזדמנות לטעון טענות כלשהן. קבלת טענה אפשרית כזו של הנתבע תהיה דומה למצב שבו ייאמר שערכאה שיפוטית מוסמכת לפסוק על בסיס כתב התביעה וכתב ההגנה בלבד, מבלי לאפשר לצדדים להשמיע טענות כלשהן.

 

ה.      בפסקי דין קודמים שניתנו על ידי בית דין זה נקבע כבר שעל ועדת הרשות לאפשר למבוטחים לטעון בפניה. למיטב ידיעתנו, הנתבע לא מצא לנכון לערער על פסקי דין אלה. אין זה מצב תקין שבו הנתבע יהיה מודע להחלטות שיפוטיות הנוגדות את עמדתו, יבחר שלא לערער על אותן החלטות, אך ימשיך להתנהג בניגוד לאותן החלטות.

 

אנו ממליצים לנתבע להחליט אם הוא משלים עם הפסיקה על הצורך במתן זכות טיעון ממשית בפני ועדות הרשות, ואם כן - לשנות את סדרי העבודה של ועדות הרשות, או - להחליט שהוא איננו משלים עם פסיקה זו, אך במקרה כזה - לערער עליה.

 

המצב הנוכחי עלול ליצור אפליה בין מבוטחים שונים, שכן מרביתם אינם זוכים למיצוי זכות הטיעון, ורק אלה מביניהם הטורחים להגיש תביעה - זוכים להשבת ענייניהם אל ועדות הרשות ואז ניתנת להם הזכות לטעון, זכות שלדעתנו היתה אמורה להינתן באורח שוויוני לכל המבוטחים הטוענים שהם בגדר "נכה נזקק".

 

 

גורל התובענה

 

16.     התוצאה מהאמור לעיל היא שאנו מקבלים את התביעה ומצהירים על בטלות החלטת ועדת הרשות מיום 27/1/09, ככל שהיא מתייחסת לתקופה שמיום 1/8/05 ועד יום 31/3/06. כאמור לעיל, הסמכות לקבוע אם התובעת היא בגדר "נכה נזקק" אינה שלנו, אלא של ועדת הרשות. לפיכך, יש להשיב את עניינה של התובע אל ועדת הרשות.

 

17.     עם השבת עניינה של התובעת אל ועדת הרשות יהיה על ועדת הרשות לדון מחדש בבקשתה להכיר בה כ"נכה נזקק", בעבור התקופה שמיום 1/8/05 ועד יום 31/3/06.

 

18.     על ועדת הרשות יהיה לנהוג כאמור להלן:

 

א.      לשקול אם היה לתובעת סיכוי סביר לעבודה כלשהי בתקופה הרלוונטית.

 

ב.       במסגרת שיקוליה תביא ועדת הרשות בחשבון הן שיקולים רפואיים על מצבה של התובעת באותה עת, והן שיקולים תעסוקתיים על סיכוייה לחזור לעבודה באותה עת או למצוא עבודה אחרת באותה עת, וזאת - בהתחשב במצבה הרפואי ובהתחשב בגורמים שאינם רפואיים. בין הגורמים שאינם רפואיים, תביא ועדת הרשות בחשבון את כל השיקולים הרלוונטיים, לרבות מקצועה של התובעת, גילה, השכלתה וכן את מצב התעסוקה באזור מגוריה בתקופה הרלוונטית.

 

          ועדת הרשות תביא בחשבון גם את העובדה שהתובעת אכן הוכרה כמי שהיתה בגדר "נכה נזקק" בגין כל התקופה שמיום 1/4/06 ועד יום 30/4/08.

 

ג.       בטרם תקבל ועדת הרשות את החלטתה, עליה לאפשר לתובעת לטעון בפניה, ובהחלטתה - יהיה עליה להתייחס גם לטיעוניה של התובעת.

 

ד.       החלטתה של ועדת הרשות - תהא מנומקת.

 

19.     על הנתבע לשלם לתובעת שכ"ט עו"ד בסך 2,500 ¤ בתוספת מע"מ, שיישאו הפרשי הצמדה וריבית מיום 16/1/10, אם לא ישולמו לפני כן.

 

20.     כל אחד מהצדדים זכאי לערער על פסק דין זה, בבית הדין הארצי לעבודה בירושלים, תוך 30 ימים מיום שפסק הדין יומצא לו. 

 

 

ניתן היום, כ' בכסלו תש"ע, 7 בדצמבר 2009, _______________________, בהעדר הצדדים.

 


 

     _______________             ________________                _________________             

    חיים ארמון - שופט           נציג ציבור (עובדים)              נציג ציבור (מעבידים)

Source: 
http://info1.court.gov.il/Prod03\ManamHTML5.nsf/EE804C5A87882303422576850051516F/$FILE/4B0A1BB9CD705678422576840042C28B.html
תאריך: 
07/12/09
Case ID: 
2274_9
Case type: 
בל
סיווגים
עורכי דין : יוסף בן משה עדי עינב-גולן
יוסף בן משה
עדי עינב-גולן
Powered by Drupal, an open source content management system