ריבוע כחול ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה


 

   

בתי המשפט

 

עתמ000306/09

בימ"ש לעניינים מינהליים נצרת

 

9.3.10

תאריך:

שופט: ארבל בנימין

בפני:

 

 







ריבוע כחול ישראל בע"מ

בעניין:

המבקש

 


 

נ  ג  ד


 

עיריית עפולה

המשיבה

 


 

פסק דין

 

בפני עתירה כנגד שומות ארנונה אשר הושתו ביום 19.10.09 על העותרת, חברת ריבוע כחול ישראל בע"מ, על ידי עירית עפולה בגין נכס שהיא מחזיקה בו, העתירה מופנית כנגד גובה השומות ודרך חישובן.

 

א.         מבוא;

 

שתי שאלות עומדות לדיון בעתירה מנהלית זו. האחת האם שומות הארנונה שהוצאו לעותרת חוקיות ואילו השניה כיצד יש לפרש החלטת שרים, המהווה אישור חורג  לשינוי סיווג נכס לשם חיובו בארנונה. כל זאת, על רקע של שינוי סיווג נכסים, תוך ביטול סוגים שונים של נכסים וקביעת סיווג חדש, המאחד בתוכו את הסיווגים הקודמים.

 

 

ב.         רקע עובדתי;

 

1.         העותרת-ריבוע כחול ישראל בע"מ הינה רשת שיווק בפריסה ארצית (להלן: "העותרת"), המחזיקה בעפולה נכס אשר שטחו 3816 מ"ר, המשמש אותה לממכר המוצרים המשווקים על ידה (להלן:"הנכס").

 

2.         בשנת 2007 חויבה העותרת על ידי עירית עפולה- המשיבה (להלן:"העירייה"), בארנונה בגין הנכס, על פי סיווג 341 בצו הארנונה לעפולה. הגדרתו של הסיווג היתה כדלקמן, [בלשון ובתחביר ככתוב בצו הארנונה]:

 

"רשת שיווק. סניף של עסק בפריסה ארצית"

 

הארנונה על פי סיווג זה עמדה על שיעור שנתי של 308.84 ש"ח למ"ר. משכך, שילמה העותרת בשנת 2007 ארנונה שנתית בשיעור 1,178,533 ¤.

 

            יש לציין, כי לאותה שנה, קיים היה סיווג נוסף שמספרו 311, אשר הגדרתו היא:

 

"כמו בסוג 310 אך בשטח מעל 150 מ"ר".

 

 הגדרתו של סעיף 310 היא:

 

"עסק מכל סוג אחר לרבות חנויות, עסקים (למעט נכסים שהוגדרו בסיווג אחר)". 

 

3.         בצו הארנונה לשנת 2008 החליטה העירייה לבטל את  סיווג  341  ואת וסיווג 311  ולהחיל במקומם את סיווג 305 .

 

4.         כך יוצא למעשה כי בגדרו של סיווג 311 חסו עסקים מכל סוג אחר לרבות חנויות, עסקים (למעט נכסים שהוגדרו בסיווג אחר) שטחם מעל 150 מ"ר. כאמור, סיווג זה וסיווג 341 בוטלו ובמקומם בא סיווג 305, אשר תחת כותרתו חוסים החל משנת 2008, סוגי הנכסים שהוגדרו בעבר בסיווג 341 וכן סוגי הנכסים שהוגדרו בסיווג 311.

 

הגדרתו של  סיווג 305 היא:

 

            "עסק מכל סוג אחר לרבות חנויות, עסקים, (למעט נכסים שהוגדרו  בסיווג אחר)

בגין 150 מ"ר ראשונים                                                               119.18 ¤

בגין השטח שבין 150 מ"ר ל-300 מ"ר                                         180.00 ¤

בגין השטח שבין 300 מ"ר ל-600 מ"ר                                         240.00 ¤

בגין השטח מעל 600 מ"ר                                                           308.84 ¤ "

 

 

5.         ביום  05/08/2008 ניתן אישור שרים חריג לשינוי הסיווג  בצו הארנונה (להלן: "אישור השרים") – [נספח 1] לעתירה ובו הוחלט כדלקמן:

 

1".לאשר את החלטת המועצה לשינוי סיווג/תת סיווג/העלאה חריגה/ הפחתה   בארנונה לנכסים המתוארים בצו המיסים כסוג נכס:305;306;307.

 

2. לדחות את החלטת המועצה לשינוי סיווג/תת סיווג/העלאה חריגה/ הפחתה בארנונה לכל הנכסים שלא פורטו בסעיף 1 דלעיל.

 

אישור חריג זה כפוף לכך כי-

 

1. בשנת הכספים 2008 לא תוטל ארנונה כללית בשיעור העולה או פוחת על 5% מעל הסכום שרשאית היתה העירייה להטיל ללא היתר זה.

 

2. משנת הכספים 2009 ואילך לא תוטל ארנונה כללית כעולה מהיתר זה, אלא בשיעור שאינו עולה על 5% בכל שנה מעל הסכום שתהיה העירייה רשאית להטיל באותה שנה ללא היתר זה ולא תופחת ארנונה כללית כעולה מהיתר זה בשיעור העולה על 5% מהסכום שרשאית תהיה העירייה להפחית  ללא היתר זה באותה שנה".

 

 הינה כי כן, אישרה ועדת השרים את הסיווג החדש שמספרו 305. סיווג זה כולל בחובו, כאמור גם את הסיווגים 311 ו- 341, שהיו בתוקף ערב התיקון, ומכאן שכנפיו נפרשות על נכסים אלה.

 

6.         בתחילתה של שנת 2008 השיתה העירייה על העותרת שומת ארנונה שנתית כוללת בסך של  1,110,106 ¤.

 

7.         בתחילתה של שנת 2009 השיתה העירייה על העותרת שומת ארנונה בסך של 1,160,821 ¤.

 

8.         ביום 09/08/2009 הגישה העותרת למנהלת הארנונה של עירית עפולה השגה על שומות הארנונה שהוצאו לה לשנים 2008-2009 בטענה כי מאחר והנכס סווג בסיווג 305, עליה להשית על העותרת תעריפי ארנונה  לפי הסיווג האמור.

 

9.         ביום 19/08/2009  נדחתה השגה זו  על ידי מנהלת הארנונה. מנהלת הארנונה הוסיפה, כי מאחר ונמצאה טעות בתעריף הארנונה בו חויבה העותרת, חישוב הארנונה יתוקן, באופן שהעותרת תדרש להוסיף ולשלם הפרשי חיוב על החיוב המקורי שנשלח אליה עבור הארנונה לשנים 2008-2009.

 

10.        ביום 19/10/2009 שלחה מנהלת הארנונה לעותרת שומת ארנונה מתוקנת לשנים 2008-2009, בו צוין כי חיובה של העותרת לשנת 2008  עומד על  1,119,614.40 ¤. באשר לשומת ארנונה של שנת 2009 צוין, כי אין כל שינוי בשומה זו מאחר והעותרת חויבה  בהתאם לאמור באישור השרים. 

 

העותרת כאמור, חולקת על  שומות הארנונה הללו ומכאן העתירה שבפני. 

 

11.        העותרת לא הגישה ערר לועדת הערר על פי חוק הרשויות המקומיות [ערר על קביעת ארנונה כללית] התשל"ו –1976, אלא פנתה היישר לבית משפט זה. לא שמעתי מפי ב"כ העירייה טענה כנגד קפנדריה זו בשל עצם הפנייה לבית משפט זה דווקא. על כן יוצא אני מהנחה כי שאלת הסמכות הדיונית והמהותית של בית המשפט לעסוק בסוגיה זו אינה במחלוקת.

  

ג.          טענות העותרת;

 

12.       טענות העותרת כנגד העירייה מתיחסות לחוקיות שומות הארנונה שהוטלו עליה לשנים 2008-2009, עקב טעות בסיווג נכסיה. וכך  טוענת העותרת:

 

13.        בראשית שנת 2008 השיתה העיריה על העוררת שומת ארנונה  לפי סיווג 305  שלא על פי ההגבלה  של תוספת 5% לשנה, שנקבעה באישור השרים. אף השומה שהושתה  על החברה לשנת 2009 לפי סיווג 305 לא הושתה על פי ההגבלה של 5%  לשנה שנקבעה באישור השרים.

 

14.        לקראת שנת 2008 התקינה מועצת העירייה את צו הארנונה לשנת 2008 (להלן:" הצו הראשון") צו זה קיבל ביום 05/08/2008 את אישור השרים, ובכך הפך להיות צו הארנונה החוקי לשנת 2008 (להלן: "הצו השני"). על כן מוסמכת העירייה להשית ארנונה  רק בהתאם לסיווגים  ולתעריפים שבצו הארנונה השני. כלומר בשנת 2008-2009 הסיווג הנכון לנכס הוא סיווג 305 ויש להשית ארנונה על פי התעריפים שנקבעו בו.

 

משמעה של טענה זו הינה, כי על פי סעיף 305, יש להשית ארנונה על נכסי העותרת, כפי הסיווג הישן 311 הכולל גם את ההגדרה של סיווג 305 ובצירוף תוספת של 5% כפי אישור השרים.

 

15.        אין להשית ארנונה לפי סיווג 341,  שאינו קיים עוד בצו הארנונה, אלא לפי סיווג 305.

 

ד.  טענות העירייה;

 

16.        מנגד, טוענת העירייה, כי יש לדחות את העתירה על הסף, בין היתר לאור העובדה כי שומות הארנונה הוצאו לעותרת כדין ובהתאם לאישור השרים. עוד טוענת העירייה:

 

17.        העתירה לוקה בשיהוי, אשר יש בו להוביל לדחיית העתירה. העתירה הוגשה על ידי העותרת בחלוף מספר חודשים  מיום  שקיבלה  את השומות לשנת 2008 ו-2009.

 

18.        העותרת חויבה בשנת 2007  לפי סיווג 341- "רשת שיווק" ולא בהתאם לסיווג 311- "עסק מכל סוג אחר". סיווג זה מהווה את הבסיס גם לחישוב הארנונה של סיווג 305, אשר נועד להחליף אותו, בהתאם נעשה חישוב הארנונה.

 

19.        סיווג הנכס של העותרת בחיוב הארנונה שהושת עליה לשנת 2008, שונה בהתאם לאישור השרים מ-341 ל-305. אולם, בהתאם לאישור השרים, החיוב לא יעלה או יפחת  מ-5% מהסכום שבו היא הייתה מחויבת אלמלא אישור השרים. משמעות הדבר היא כי אין להשית על העותרת ארנונה כללית בסכום שהוא פחות מ-5%  מסכום החיוב לשנת 2007.

 

20.        שומת הארנונה בה חויבה העותרת לשנת 2009 תואמת את המגבלה הקבועה באישור השרים.

 

21.        טענת העותרת לפיה, התעריפים של סיווג 305, כפי שנקבעו בצו המיסים הראשון לשנת 2008 אינם חוקים ואינם עומדים במגבלה של 5% הקבועה באישור השרים, חסרת כל בסיס. שכן, התעריפים הקבועים  בצו המיסים לשנת 2008 קיבלו את אישור השרים  ביום 05/08/2008. צו זה מאשר את החלטת המועצה באשר לצו הארנונה, פרט לכך שהוא מגביל את שיעור הארנונה, שיושת לשנת 2008 ובעקבותיה לשנת 2009, באופן שלא יעלה או יפחת מן השיעור שנקבע לשנת 2007, ביותר מ- 5%. 

 

 דיון

ה.         שיהוי ;

 

22.        לטענת העירייה, לוקה העתירה בשיהוי רב, אשר יש בו כדי להביא לדחיית העתירה על הסף. לשיטתה, טוענת העותרת כי מדובר בשומות ארנונה לשנים 2008-2009, אשר הושתו בניגוד לאישור השרים החריג שניתן מיום 05/08/2008. חרף זאת הוגשה העתירה רק ביום 08/12/2009, בניגוד לאמור בתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים (סדרי דין) התשס"א –2001 וללא שהוגשה כל בקשה להארכת מועד להגשת העתירה.

 

דין הטענה להידחות.

 

תקנה 3(ב) לתקנות בתי-המשפט לעניינים מינהליים (סדרי דין) התשס"א-2000 קובעת, כי בהעדר הוראה בדין, תוגש העתירה בלא שיהוי, "ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפי המוקדם".

 

במקרה דנן, הוגשה העתירה במסגרת הזמנים הקבועים בתקנה זו וזאת כפי שיפורט.

 

נכון אומנם, כי  עתירה זו עוסקת בשומות ארנונה לשנים 2008-2009 שהוצאו, לשיטת המשיבה בניגוד לאישור החריג של השרים מיום 05/08/2008. עם  זאת, ההתכתבות בין הצדדים מלמדת, כי למעשה העירייה הכשירה את שיהוייה של העותרת. ובכך ויתרה על זכותה לטעון טענה זו. ביום 09/08/2009 הגישה המערערת לראשונה השגה על שומות הארנונה לשנת 2008-2009. ביום 19/08/2008 קיבלה המערערת תשובה ממנהלת הארנונה, לפיה נדחתה השגתה וכי  לאור העובדה כי נפלה טעות בחישוב, יוצאו לה שומות ארנונה חדשות. ביום 06/09/2009 פנתה המערערת למנהלת הארנונה וביקשה לקבל את שומות הארנונה המתוקנות, כאשר בין היתר היא מודיעה  כי עם קבלת השומה המתוקנת בדעתה להגיש השגה.

 

רק ביום 19/10/2009 נשלחו שומות הארנונה המתוקנות לעותרת, בצירוף מכתב ממנהלת הארנונה, הגב' אתי דמרי, ובו הסבר גבי שומות הארנונה החדשות שהוצאו. עוד צוין במכתב זה" כי במענה לשאלתך  בדבר המועד להשגת ההשגה אין לנו התנגדות כי המועד יתחיל מהיום". שומות הארנונה המתוקנות והמכתב הנלווה התקבלו אצל העותרת  ביום 01/11/2009. על כן, דרישת התשלום פותחת בפני העותרת, מחדש, את השער למניין הימים לצורך נקיטת הליכים כנגד השומה, החל מיום קבלת הדרישה. מאחר והעתירה הוגשה ביום 08/12/2009 בטרם חלפו 45 יום כמצוות תקנת 3 לתקנות בתי-המשפט לעניינים מינהליים (סדרי דין) התשס"א-2000  לא נוצר כל שיהוי בהגשת העתירה.

 

 

 

 

ו.          המסגרת הנורמטיבית;

 

23.        רשויות מקומיות מוסמכות להטיל תשלומי חובה שונים, ובהם  אף תשלום ארנונה. תשלומי חובה אלה מהווים מקורות הכנסה קבועים, החיוניים לתפקודה של הרשות המקומית ומשמשים למימון פעולותיה לרווחת הציבור. ההצדקה להטלת הארנונה נובעת מההנאה ומהתועלת שמפיקים הנישומים מהשירותים העירוניים אותם הם מקבלים מהרשות (ראו: ע"א 9368/96 מליסרון נ' עירית קרית ביאליק פ"ד נה (1) 156, 164 (1999); עע"מ 980/04  המועצה האזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדד בע"מ . תק-על 2005(3), 2748 ,עמ' 2751) 

 

עד לשנת 1985 היו הרשויות המקומיות רשאיות לקבוע את תעריפי הארנונה ללא כל פיקוח. החל משנת 1985, הוגבלו הרשויות המקומיות בקביעת תעריפי הארנונה באמצעות הוראות המכונות "הוראות ההקפאה". הוראות אלה נחקקו לראשונה במסגרת החוק לייצוב המשק, התשמ"ה-1985. תכליתן של הוראות ההקפאה היתה להגביל את שיעורי העלאת תעריפי הארנונה (לסקירת הרקע לחקיקת הוראות ההקפאה ראו  ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין פ"ד נג (4) 78, 82-84 (1999))

 

תכלית "דיני ההקפאה" הייתה כפולה: מניעת העלאת תעריפים במסגרת המאבק באינפלציה, ולצד זאת ייצוב תקציבי הרשויות ומניעת גרעונות. על תכלית כפולה זו ניתן ללמוד מדברי ההסבר להצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג– 1992, ה"ח 2143, 9-8:

 

"לפני שנת 1987 נהגו הרשויות המקומיות להעלות את תעריפי הארנונה, ובעיקר את הארנונה למגורים, מדי שנה בשיעורים ריאליים, כדי להגדיל את הכנסותיהן. לעומת זאת נתנו הרשויות המקומיות הנחות בארנונה למגורים, לעתים בשיעורים ניכרים ושלא בהתאם להנחיות משרד הפנים. למצב זה היו כמה השלכות שליליות: שינויים ריאליים בתעריפי הארנונה משפיעים באופן ישיר על מדד המחירים לצרכן; העלאה ריאלית של שיעורי הארנונה המוטלים על המגזר היצרני והטלת אגרות נוספות פוגעת ברווחיות המגזר היצרני. מתן הנחות בלתי מוגדרות מראש בארנונה מביא לגרעון בתקציב השוטף של הרשויות המקומיות.מאז שנת 1987 הוגבל מדי שנה עדכון הארנונה במסגרת חוקי ההסדרים במשק המדינה. על מנת לקבוע כללים אחידים להטלת ארנונה כללית וסיבות מוגדרות למתן הנחות, מוצע להסדיר את נושא הארנונה בחקיקה ראשית על פיה יקבעו שרי האוצר והפנים את השיעורים המרביים והמזעריים לארנונה, את שיעורי העדכון ואת הסיבות להנחות ושיעורן. כן יקבעו השרים באופן אחיד לכל הרשויות את סיווג הנכסים ושיטת חישוב השטחים ואת היחס בין שיעורי הארנונה שיוטלו על סוגי הנכסים השונים" .

 

מתוך דברי ההסבר ניתן ללמוד כי 2 מטרות היו לחוק ההסדרים. האחת- מניעת העלאת תעריפים המשפיעה באופן שלילי על מדד המחירים לצרכן, והשניה- מניעת הפחתה בלתי מבוקרת של תעריפים' המביאה לגרעון.

 

על מנת להגשים תכלית זו מכילות הוראות ההקפאה מספר הסדרים. על פי אחד ההסדרים המרכזיים, הוגבלו תעריפי הארנונה שהרשויות המקומיות רשאיות לקבוע בסכומים מזעריים ומרביים.

 

24.       המקור הכללי של סמכות הטלת הארנונה בענייננו מצוי בסעיף 8(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן:"חוק ההסדרים"), הקובע את סמכותה של הרשות המקומית להטיל ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בניין. סעיף 8 לחוק לחוק הסדרים קובע כדלקמן:

 

"(א) מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין; הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס.

 

(ב) השרים יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לענין הטלת ארנונה כללית".

 

ואולם, סמכותה של רשות מקומית אינה בלתי מוגבלת ועליה לפעול בגדר הכללים שיקבעו על ידי השרים. בכך עוסק סעיף 9 לחוק  הסדרים הקובע:

 

"(א) השרים יקבעו בתקנות סכומים מזעריים וסכומים מרביים לארנונה הכללית אשר יטילו הרשויות המקומיות על כל אחד מסוגי הנכסים, וכן רשאים הם לקבוע יחס בין הסכומים אשר יוטלו על כל אחד מסוגי הנכסים הסכומים המרביים והמזעריים יעודכנו לכל שנת כספים בהתאם לכללים שייקבעו בתקנות".

נמצאנו למדים כי סעיף 8(א) לחוק ההסדרים מסמיך את הרשות המקומית להטיל ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה בהתאם ל"סוג הנכס, לשימושו ולמקומו". סעיף 8(ב) מסמיך את שר האוצר ואת שר הפנים לקבוע בתקנות סוגי נכסים וכן כללים בדבר סיווגם לצורך הטלת ארנונה. סעיף 9 מסמיך את שר האוצר ואת שר הפנים לקבוע בתקנות סכומים מזעריים וסכומים מרביים שניתן להטיל על נכסים אלה.

 

מכוח סמכותם האמורה של השרים הללו, הותקנו מאז 1993 כמעט בכל שנה תקנות הסדרים. תקנות אלה, קבעו, בין היתר, סכומים מרביים ומזעריים לחיוב בארנונה, בחלוקה לסוגי נכסים.

 

הגבלה נוספת, הכלולה בהוראות ההקפאה, אשר נועדה למנוע העלאה עקיפה של תעריפי הארנונה, היא האיסור על שינוי סיווג של נכסים. סעיף 5(א) לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007 (להלן:"תקנות הסדרים במשק המדינה") קובע:

 

(א) מועצה לא תשנה בשנת כספים מסוימת סוג, סיווג או תת-סיווג של נכס, באופן המשפיע על סכום הארנונה שרשאית הרשות המקומית להטיל לפי תקנות אלה, ולפי החוק, ואולם רשאית היא לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בו.

 

תקנות ההסדרים במשק המדינה מאפשרות לחרוג מהכלל האוסר על שינוי סיווג על-ידי קבלת אישור השרים לשינוי. תקנה 10 לתקנות הסדרים במשק המדינה  קובעת:

 

"(א) מועצה רשאית באישור שר הפנים ושר האוצר או מי שכל אחר מהם הסמיך -

 

(1) להטיל ארנונה בשנת כספים מסוימת שלא כאמור בכללי העדכון שנקבעו בסעיף 9(ב) רישה לחוק, בתנאי שסכום הארנונה לא יעלה על הסכום המרבי, ולא יפחת מהסכום המזערי;

 

(2) לשנות סוג, סיווג או תת-סיווג של נכס שלא כאמור בתקנה 5;"

 

 הינה כי כן, רואים אנו כי המחוקק ומחוקק המשנה הגבילו את סמכויות הרשויות לשנות את תעריפי הארנונה במגבלת סכומי מינימום ומקסימום, וזאת בין במישרין, ובין בעקיפין, על ידי שינוי סיווג. בהתאם, יש לראות בשינוי סיווגם של נכסים כדרך לגיטימית לשינוי תעריפי הארנונה, ובלבד ששינויים אלה יהיו גם הם כפופים למגבלות.

 

ז. מועד הכניסה לתוקף;

 

25.        בטענותיה טוענת העותרת,  כי בשנת 2008 ניתנו 2 צווי ארנונה. האחד צו הארנונה הראשון לשנת 2008, בו שונה סיווגה של העותרת לסיווג 305, ואילו  צו הארנונה השני לשנת 2008 ניתן לאחר אישור השרים.

 

 אין מקום להבחנה זו. הבחנה זו מקורה בטעות העותרת. למעשה קיים צו ארנונה אחד לשנת 2008,  הוא הצו כפי שנתגבש לאחר אישור השרים. שכן, כל עוד לא ניתן אישור השרים, לא היה הצו, המכונה "הראשון" בר תוקף.

 

סעיף 9(ב)(2)לחוק ההסדרים קובע הסבר ברור לעניין זה:

 

"2) רשות מקומית רשאית להטיל ארנונה שלא בהתאם לאמור ברישה, ובלבד שקיבלה לכך אישור השרים; ושלחה, בטרם פנייתה לקבלת אישור השרים, לכל מחזיק בנכס שבשלו בכוונתה להטיל ארנונה שלא בהתאם לאמור, ולענין נכס המצוי באזור חלוקת הכנסות כמשמעותו בסעיף 9ב(ב) לפקודת העיריות - גם לכל רשות מקומית המנויה בצו שניתן לפי הוראות הסעיף האמור, הודעה על כוונתה לעשות כן; בהודעה יצוין כי מועצת הרשות המקומית החליטה על שינוי סיווג או תת-סיווג, על העלאה או הפחתה, של סכום הארנונה הכללית, לפי הענין, וכי בכוונתה לפנות לשרים בבקשה לאישור כאמור; תחילתו של אישור השרים בראשית שנת הכספים שבשלה הוא ניתן; שר הפנים או מי שהוא הסמיך לבך יודיע לוועדת הכספים של הכנסת על מתן האישור".

 

בפסיקה שעניינה אישור רטרואקטיבי של שינוי חיובי ארנונה בהמשך לאישור שר הפנים והאוצר המתחייב על פי חוק ההסדרים, נקבע כי עיריה רשאית לתקן את צו הארנונה ביחס לתקופה שמתחילת שנת הכספים. לעניין זה נקבע בבג"צ 7712/04 - אהובה וינברג נ' עיריית תל אביב-יפו. תק-על 2006(3), 438 ,עמ' 451 כדלקמן:

 

"ואולם, כפי שקבענו, ענייננו ב"אישור חריג" ולגביו נקבע בסעיף 9(ב)(2) לחוק כי "תחילתו של אישור השרים בראשית שנת הכספים שבשלה הוא ניתן". ההבדל שבין הוראות חוק אלו אינו סמנטי. ההבדל הוא מהותי והוא נובע מהתכלית השונה של "אישור חריג" - המאשר את צו הארנונה עליו מחליטה עירייה מלכתחילה. יטען הטוען כי גם האישור החריג צריך להינתן מלכתחילה. דהיינו, המחוקק קבע את תחילת האישור ל"ראשית שנת הכספים" שהרי הוא התכוון כי האישור - כמו צו הארנונה - ינתן לפני תחילת שנת הכספים. ואולם, לדעתי ההיפך הוא הנכון: המחוקק התכוון מפורשות כי את האישור החריג יוכל השר לתת בדיעבד גם במהלך שנת הכספים אך תחילתו של האישור תהיה "בראשית שנת הכספים שבשלה הוא ניתן". הראיה לכך היא כי המחוקק הגדיר את התאריך האחרון שבו ניתן להגיש בקשות ל"אישור חריג" ותאריך זה נופל בתוך שנת הכספים. אם התאריך האחרון להגשת הבקשה נופל בתוך שנת הכספים ממילא מועד מתן האישור יכול אף הוא ליפול בתוך שנת הכספים ולא אך לפני תחילתה".

 

ובהמשך מבהיר בית המשפט:

 

"ודוק: גם בעבר כאשר נוסח החוק לא כלל את הסיפא הקובעת כי "תחילתו של אישור השרים בראשית שנת הכספים שבשלה הוא ניתן", הכיר בית משפט זה באישורי שרים להעלאת ארנונה מעבר למותר, שניתנו בתוך שנת הכספים, כחלים לגבי כל שנת הכספים (וזאת אף כאשר אישור השרים נתקבל לאחר הגשת העתירה). כך למשל קבע הנשיא שמגר ב- בג"צ 363/87 יהודה נ' המועצה המקומית ראש-העין, פ"ד מא (3) 755, 756 ג:

"אין בידינו אלא להסיק, כי בעת שהעותר פנה לבית המשפט אכן לא היה בסיס בדין להעלאתה של הארנונה הכללית בשיעור מעל 22%. האישור ניתן לאחר מכן ביום 24.6.87, והוא מתייחס, כמובן, לכל שנת הכספים 1987.

במצב המשפטי שנתקיים עד 24.6.87 לא יכלה הרשות המקומית לגבות יותר ממה שהותר לה על פי סעיף 14(א) [לחוק יציבות המשק (הוראות שונות), התשמ"ז-1987], אך שאלה זו היא היום תיאורטית, לאור האישור שניתן לאחר מעשה, ולכן לא עמד בא-כוחו המלומד של העותר על העתירה לגופה.

על כן, אף שהאישור ניתן במהלך שנת הכספים הרי שתחילתו בראשית שנת הכספים שבשלה הוא ניתן". ( שם , בעמ' 452)

 

ניתן לגזור מהאמור לעיל גזירה שווה לסוגיה הנדונה בהליך זה. למעשה תחילתו של אישור השרים צופה לאחור, לראשית שנת 2008 כך שקיים צו ארנונה אחד לשנת 2008.

 

ח. לגופו של ענין;

 

26.        השאלה הניצבת  בפנינו היא כיצד עלינו לפרש את אישורם החריג של השרים. בעע"מ  2849/07          עירית תל אביב יפו נ' אנרג'י מכון בריאות וכושר בע"מ פדאור- לא פורסם 09

[8] 674, דן בית המשפט  בדרך פרשנותן של החלטות מסוג זה. באותה פרשה דן בית המשפט בשאלה  האם דינן של החלטות  משל אלה כדין חוק, ועלינו לפרשן בדרך של פרשנות חקיקה, או שמא מדובר בטקסט פרי הרצון הפרטי כדוגמת חוזה וצוואה. בית המשפט קבע, כי ככלל, כללי היסוד בפרשנות של טקסט משפטי, אחידים הם לכל טקסט הטומן בחובו נורמה משפטית. עוד נאמר כי במקרים רבים, בהם הגיעו הוראות של רשויות המנהל לדיון בבתי המשפט, נקטו בתי המשפט בגישת פרשנות תכליתית. כך, שאלו פורשו לאור לשונם ולאור מטרותיהם, אך על אף זאת אין לומר כי קיימת אחידות פרשנית מלאה בין כלל הנורמות המשפטיות. שכן קיימות הבחנות הטמונות בהבדל בין פרטי הדינים, במעמדם החוקתי ובאופיו של הטקסט. אלה מובילות לשוני ביחסיים הפנימיים בין השיקולים השונים שבהם יש להתחשב בפרשנות הטקסט, במשקל הניתן לכל אחד מהם ובאיזון ביניהם. בית המשפט קבע כי כאשר עסקינן בטקסט, בו הסמכות ליתן את ההוראה נובעת ממקור חזק, כגון חוק  יפורש הטקסט במדרגה הנורמטיבית הנמוכה יותר, גם לפי תכליותיו ועקרונותיו של המקור המסמיך. 

  

27.        למעשה, טענתה העיקרית של העותרת, היא כי העירייה חישבה את שומות הארנונה שלה לשנת 2008-2009 באופן שגוי ובצורה לא חוקית, כך שהתבססה על סיווג 341, אשר היה קיים בשנת 2007 והלך לעולמו בשנת 2008 ולא לפי סיווג 305, תחת כנפיו היא חוסה, לשיטתה, בשנת 2008. עוד היא טוענת כי דרך החישוב אף אינה תואמת את אישור השרים.

מנגד טוענת העירייה, כי  חיוב הארנונה שהושת על העותרת לשנים 2008-2009 הינו חוקי ועומד במגבלה שהוצבה באישור השרים. לטענתה, טועה העותרת בפרשנות החלטת השרים.

 

            אין מקום לקבל את טענת העותרת וזאת כפי שיפורט להלן.

 

28.        כאמור, בשנת 2008 ביטלה העירייה את סיווג 341 שעניינו "רשת שיווק, סניף של עסק בפריסה ארצית" והעבירה את העותרת לסיווג שמספרו 305 שהגדרתו רחבה יותר. "עסק מכל סוג אחר לרבות חנויות, עסקים, (למעט נכסים שהוגדרו בסיווג אחר)". בו בזמן, ביטלה העירייה אף את סיווג 311 אשר התייחס לעסק מכל סוג מעל 150 מ"ר והעבירה אף את כל העסקים שחסו תחת הגדרתו תחת כנפיו של סיווג 305.

 

יוצא איפוא, שבין כנפיו של סיווג 305, החלו לשכון בעת ובעונה אחת נכסים "מיוחסים" גביהם חל שיעור ארנונה גבוה במיוחד, כגון נכסי העותרת [לפי סיווג 341], וכן נכסים של תושבי עפולה. אלה שילמו עד כה שיעורי ארנונה נמוכים יותר, לפי תעריף 311. יוצא, כי שינוי התעריף העלה את הארנונה באורח ניכר על תושבי עפולה, והפחיתם במידה מתונה גבי בעלי נכסים מסוג העותרת.

 

ביום 05/08/2008 ניתן אישור השרים לשינוי סיווג זה. תוצאות שינוי הסיווג הוגבלו על ידי השרים, וזאת במגמה שלא לגרום לתהפוכות בשיעורי הארנונה מעבר ל- 5% לכל כיוון. על כן, נקבע אמנם כי, סיווגים 341 ו-311 יבוטלו ובמקומם יחול סיווג 305, אולם זאת בכפוף לכך כי בשנת הכספים 2008 לא תוטל ארנונה כללית בשיעור העולה או פוחת על 5% מעל הסכום שרשאית הייתה העירייה להטיל ללא היתר זה. למעשה משמעותו של הביטוי". "שרשאית הייתה להטיל ללא אישור זה"  מתייחס לשיעורים שרשאית הייתה המועצה להטיל לפי הסיווגים הישנים, שחלו גבי שנת 2007. שכן, אחרי הכל, ללא אישורם של השרים, לא ניתן היה לשנות את הסיווגים האמורים. מכאן צא ולמד, כי למעשה סכום הארנונה הכללית אותו רשאית העירייה להטיל על הנישומים האמורים בשנת 2008,יהא בשיעור שלא יעלה או יפחת מ-5% מעל הסכום התואם לסיווגים הישנים שבוטלו. דרך פרשנות זו עולה אף בקנה אחד עם תכלית החקיקה, על פי כללי הפרשנות המקובלים. מטענות העותרת והחישובים שערכה נראה, כי העותרת הבינה היטב מהי כוונת השרים באישור שניתן על ידם, ברם החליטה לנסות להטות את אישור השרים לטובתה. ובמה דברים אמורים?  

 

בשנת 2007 סווגה העותרת לפי סיווג  341. שיעור הארנונה על פי סיווג זה הוא בשיעור 308.84 ש"ח למ"ר לשנה. הנכס של העותרת הינו בשטח של 3816 מ"ר. לפיכך בשנת 2007 שילמה העותרת- 1,178,533 ¤.

 

בשנת 2007, נכסים שהוגדרו בסיווג 311 שילמו 134.08 ¤ למ"ר. לפיכך בשנת 2007 נכס ששטחו זה, אמור היה להיות חב ב- 511,149 ש"ח. תוצאה זו, שהינה לכאורה מפלה, אושרה על ידי בית המשפט העליון, עת דן בערעורה של העותרת בעע"מ 9530/05 ריבוע כחול ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה תק-על [2008] [1] 462].

 

            הינה כי כן, ערב מתן אישור השרים הוגדרו שני סוגי נכסים שונים אשר למרות הזהות ביניהם, אובחנו זה מזה, רק מחמת השוני בזהותו של מחזיקם.

 

            בצו המיסים לשנת 2008, בוטלה ההבחנה בין שני סוגי הנכסים, ונקבע סוג אחד, רחב יותר, הכולל את שני הסוגים האמורים. על פי סווג זה, אמורים בעלי נכסים, שסווגו קודם לכן כסיווג 311 – והעותרת אינה כזאת - לשלם סכום ארנונה גבוה בהרבה. אלא שכאן באה לטובתם הוראת ההגבלה באישור השרים – הוראה שניתנה על פי ההנחיות החקקתיות עליהן הצבעתי בפסק דיני זה לעיל, והגבילה את שיעור הארנונה עד ל- 5% מעל הסכום ששולם בשנת 2007. מנגד, נכסה של העותרת, אשר נכלל בשנת 2007 בסווג 341 – הוכלל עתה בסיווג החדש – שהינו נמוך יותר. ברי, כי במקרה זה לא תחול עליו הגבלת ההעלאה המירבית שכן, השיעור הופחת גביו, ומנגד תחול ההוראה בדבר הפחתה שלא תחרוג מ- 5%.

 

29.        כפי שהערתי קודם, אישור השרים מאפשר אף שינוי תעריפים עקיף על דרך של שינוי סיווג . אישור זה של שינוי תעריפים עקיף, מצא ביטוי בהחלטת השרים שהגבילה העלאה או הפחתה בשיעור של 5%.

 

על כן, תוצאת אישור השרים, ההולמת את החוק, הינה כי בעוד שמחזיקי נכסים שהיו בסיווג 311 בעבר – יהפכו אמנם לבעלי נכסים בסיווג 305, אולם, העלאת המיסוי תהא הדרגתית גביהם, באופן שתעלה מידי שנה ב- %5, עד שגיע לתעריף החדש. מנגד, בעלי נכסים שסוווגו בסווג 341, יזכו להפחתה בעול הארנונה שהושתה עליהם, אולם אף זאת, במגבלת הפחתת חמשת האחוזים.

 

30.        מנגד, מבקשת העותרת כי חישוב הארנונה יעשה ביחס אליה כאילו היתה מלכתחילה בסיווג 311 – התואם גם לסיווגה [אלמלא היתה רשת בפריסה ארצית].

 

דרך חישוב זו מקורה בטעות. שכן, בטרם  ניתן אישור השרים  סווגה העותרת בסיווג 341 ולא בסיווג 311,  על פיו ערכה את חישוביה.

 

עיננו רואות כי אם נלך  בדרכה של העותרת תהא התוצאה שומת ארנונה  הנמוכה ב-50% משומת הארנונה אותה שילמה העותרת בשנת 2007. אין לקבל תוצאה זו כפי שעולה מגישת העותרת. חישוב זה והתוצאה שבסופו אינם עולים בקנה מידה עם הוראות המחוקק החלטת השרים. גישת העותרת אף אינה עולה בקנה אחד עם " הוראות ההקפאה". אשר תכליתן הייתה  מניעת העלאת תעריפים  במסגרת המאבק באינפלציה וייצוב תקציבי הרשויות ומניעת גרעונות בתקציב השוטף.

 

יתכן כי קיימת הפליה לעניין זה בין העותרת לבין מחזיקי נכסים אחרים בסיווג זהה. הפליה זו עליה עמד ב"כ העותרת, זכתה כבר להתייחסותו של בית משפט העליון ב- עע"מ 9530/05, סווגה העותרת בסיווג נפרד רק מחמת זהותה, השונה מזהות מחזיקים אחרים. נכון אמנם כי ב"כ העותרת עצמו, בפנותו לקבלת אישור להחלטת המועצה, עמד על פער זה בין בעלי נכסים שונים, ונימק את ההחלטה ברצון לשנות את הפער. אולם כאמור, לא כך היתה החלטת השרים – החלטה המתחייבת מהוראות המחוקק. נראה, כי אין מנוס אלא להסתפק בהפחתה הדרגתית של הפער – אשר תעשה בהתאם להחלטה.

 

סוף דבר

 

31.        לא מצאתי כל פגם בדרך פרשנותה של העירייה את אישור השרים. אף שומות הארנונה חושבו בהתאם להחלטה זו. מאחר והעותרת חויבה בשנת 2007  לפי סיווג 341- "רשת שיווק"  יש לחשב  את שומת הארנונה לפי השיעורים החדשים שאושרו, ובלבד שלא יופחתו ביותר מ- 5%.

 

 

 

32.        העתירה נדחית.

העותרת תשא בהוצאות המשיבה בסך כולל של 10,000 ¤ בצירוף מע"מ ועליהם הפרשי הצמדה וריבית כחוק.

 

ניתן היום כ"ג באדר, תש"ע (9 במרץ 2010) בהעדר.

על המזכירות להמציא העתק פסק דין זה לצדדים.

 

 

 

 

                                                                                    ______________

                                                                                    בנימין ארבל, שופט

 

מירב.  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


 

Source: 
http://info1.court.gov.il/Prod03\ManamHTML5.nsf/2BDF6E7024420D1C422576E1005160ED/$FILE/90AE56646CC84376422576DF0026EBD0.html
תאריך: 
09/03/10
Case ID: 
0_0
Case type: 
עתמ
סיווגים
שופטים : "ודוק: גם בעבר כאשר נוסח החוק לא כלל את הסיפא הקובעת כי "תחילתו של אישור השרים בראשית שנת הכספים שבשלה הוא ניתן"
"ודוק: גם בעבר כאשר נוסח החוק לא כלל את הסיפא הקובעת כי "תחילתו של אישור השרים בראשית שנת הכספים שבשלה הוא ניתן"
Powered by Drupal, an open source content management system